“不换思想就换人”“不管你用什么办法,我只要结果”“哪个县没有按时安装到位,就把那个县长办公室空调停掉”……近年来,我国一些地方政府一旦面临工作困境,或者面临群众呼声高的问题,往往领导会采用放“狠话”的方式来解决。实际上,狠话可以分为“符号化狠话”与“实质性狠话”,前者只是一种表决心的嘴上功夫;后者不仅在口头上态度坚决,且会尽快落实。基层为什么会出现“放狠话式”治理?一起来看。

为何会产生基层“狠话治理”?

诱因一:一些地方政府组织制度不健全、制度执行有漏洞导致了领导的“狠话治理”
首先,一些领导之所以敢放狠话、能放狠话、能够实施狠话,这与当地政府中集体决策制度流于形式有关。其次,与当地对领导,尤其关于一把手的监督制度缺失、执行不力有关。虽然地方领导总体上遵守党纪国法,但各个地方政府自己制定的约束当地领导干部的组织制度未必足够完善,它们可能无法有效约束当地的领导,尤其是一把手。更糟的是,一些地方一把手本身也并不太在意本地组织制度的约束,形成了“一霸手”现象,这就使得一些一把手领导毫无顾忌的放狠话。最后,地方政府中不同类事项解决制度之间的关系未厘清,留下了“放狠话式治理”操作的余地。在一些地方政府中,“实质性狠话治理模式”中忽视法律法规、中断现存行政程序与公共服务事项的行政执行与公共服务行为之所以能够存在,就在于明确各类事项的制度不够健全,缺乏各类事项落实的刚性“保障制度清单”,使得领导放了狠话的事项能够优先于其他所有事项,甚至挤占其他事项落实的时间表,导致其他事项被推后甚至取消。

诱因二:领导本人为人民服务的积极性、为人民服务的政绩观、为人民服务的纪律观决定了“狠话治理”的发生
我们必须看到各地存在很多积极为人民服务的好干部,但一些积极努力、尽职尽责的领导推动了“实质性狠话治理模式”中依法依规、不中断现存各类行政程序与公共服务事项的活动,他们努力贯彻依法行政、以人民为中心的理念,在自己的职权范围内自我加压,向中央、上级、媒体、公众公开立“军令状”,公开承诺要以党性的高度、职业安全的高度来实现“短线为人民服务”的目标,帮人民群众更高效、更快捷地排忧解难。实际上,孔繁森、焦裕禄、杨善洲就是这类干部的典型。这些优秀的地方领导之所以能够以追求卓越的方式来为人民服务,源于他们政绩观、纪律观的卓越。他们将依法依规积极高效为人民服务、急人民之所急、想人民之所想作为自己从事行政管理与公共服务工作的理想,这才有了他们心里装着人民、人民永远怀念他们的政民鱼水情关系。然而,并非所有地方领导都具有这般崇高的政绩观与纪律观,个别政绩观与纪律观异化的地方领导,往往将获得中央与上级容易发现的显绩作为行动指南,在媒体、公众、上级、中央面前人为制造易于被观察的狠话。

诱因三:领导的各类下属的纪律意识、为人民服务的责任意识决定着“狠话治理”的落实
无论领导的狠话所设想的目标多么先进、多么有力,最终都需要依靠组织中的各类公务员落实,就此而言,真正能让狠话动起来的是领导的各类下属,他们的纪律意识、为人民服务的责任意识决定了“狠话治理”是否能够真正施行。若地方领导所属的政府组织中的公务员有着坚定的纪律意识,一贯坚持模范遵守国家法律和本级政府的各类规章制度,则地方领导放出的那些违反法纪的狠话便难以真正落地,这就会倒逼地方领导干部尽量少放狠话,尤其是符号化、口头风暴的狠话。当然,如果下属纪律意识淡漠、为人民服务的责任感弱,就会助长地方领导毫无顾忌的放狠话,这是各地“狠话治理”出现的干部因素。

诱因四:社会氛围是促发“狠话治理”的行政环境因素
在政府管理中,这种环境首先表现为社会氛围,也就是群众对政府行动的期望与呼声。这些期望与呼声激发着政府采取某些行动,也会成为政府采取某些行动的无形压力。由于我国存在着几千年的“青天文化”,群众普遍有着朴素的期盼清官出现为民做主的愿望,这种愿望的积累便会成为对各地政府的一种社会呼声,成为一种影响政府行动的社会氛围。在社会氛围呼唤“清官”出现的环境下,一些地方领导干部便挺身而出,力图以自身的行动来契合民众对“清官”的需求。从我国历史来看,诸如包公、海瑞、于成龙、狄仁杰等清官也都面对群众放过狠话,这些历史榜样使得一些地方政府领导力图模仿他们,通过放狠话的形式来满足群众对清官的期待。与历史上的清官一样,一些放狠话的地方领导在兑现狠话的过程中,既有模范遵纪守法的行为,也存在着与当前法纪、制度相悖的做法,这相应地引致了遵纪守法、为人民服务型的“狠话治理”,也诱发了扰乱正常秩序的“狠话治理”。

基层“狠话治理”如何扭转?

健全集体决策制度,杜绝个别领导违反决策制度私自推动“狠话治理”。全国各地必须形成规范的集体决策制度,特别要明确对所有涉及群众利益事项的决策,必须集体决策,凡是触及群众利益的事项若无集体决策依据,任何人都无权私自处理。这种集体决策制度,真正能将“以人民为中心”的社会主义行政管理原则落到实处,这应该也必须成为我国各地政府的基本制度。只有这样,才可以杜绝个别领导以“清官”的形式私自推动“狠话治理”。

健全地方政府内部的干部监督制度,尤其要建构刚性的一把手行为约束制度。在某种程度上,“狠话治理”的发生源于地方政府中领导干部的行为失控,尤其是一把手的行为失控,这与缺乏本地政府内部干部监督制度不无关系。未来各个地方政府需要出台规范内部领导干部的制度,在该制度中,必须以明确列举的形式确定各类领导干部、尤其是一把手干部的行动范围与边界,要求其在处理关涉群众利益的活动中,必须形成报批制度,凡是未经本级政府班子报批的事项一律不具备合法性,不准许其执行与实施。

构建地方政府制度与责任清单,厘清不同事项之间的关系,杜绝狠话事项挤占、损害其他事务的推进。在制度有漏洞的前提下,领导的狠话才可能钻空子去落实。要改变这种情况,就必须完善地方政府中的各类制度,尤其要完善各项工作的责任清单制度,以标准化清单的形式列举各项事务开展的目标、资源条件、人员基础、物资保障、时间安排等,这样才能够厘清不同事项之间的关系,才能杜绝领导狠话所对应的事项冲击、代替、挤占其他类事项的可能,才能将狠话所对应的事项对其他事项的损害降到最低。

在干部晋升任用中将服务积极性、政绩观、纪律观纳入考察范围。从实际情况来看,为人民服务的积极性、政绩观、纪律观直接决定着领导干部采用何种类型的“狠话治理”。若地方领导为人民服务的积极性高,政绩观与纪律观端正且先进,他们就会在遵纪守法的前提下尽可能为群众多做好事,以最快的速度、最高的效率来推进为人民服务的工作,在此过程中,即使放狠话,也是值得肯定的。但若领导干部的服务意识淡漠,政绩观与纪律观异化,他们就会欺上瞒下。为了推广遵纪守法、为人民服务的“狠话治理”,为了杜绝违法乱纪、欺上瞒下的“狠话治理”,未来在干部晋升中必须将服务积极性、政绩观、纪律观纳入考察范围,以群众评议、同事评议、下级评议、上级评议、第三方评议等方式来考察干部服务积极性、政绩观、纪律观的现状与发展前景。

在公务员选用中,必须强化纪律意识与服务责任意识。地方领导之所以能够推动“狠话治理”,这与其所辖的各类公务员的无条件配合不无关系。若其下属均为纪律意识强、本职服务意识优先的公务员,则领导干部中断其他工作推动自己喜好的“狠话治理”便失去了实施者、推动者、操作者,最终其狠话会流于形式,“狠话治理”会破产。这就提醒我们,未来在公务员选用中,必须在入口上就选择那些纪律意识强、岗位服务责任意识超群的候选人进入公务员队伍,这样就能做到“清领导侧”,使得领导周围缺乏纪律意识、服务意识淡薄的干部不能作为自己的“腿”来实现狠话。在没有了“腿”的前提下,地方领导就会断了放狠话的念头,毕竟他们很难自己赤膊上阵来实现自己放的狠话。

在社会上大力推动依法行政、科学行政教育与普及工作,摆脱前现代思维影响。当前社会氛围希冀出现“青天大老爷”的呼声也促发了一些地方领导的“狠话治理”,虽然这些呼声体现了群众的淳朴愿望,但从政府治理现代化的角度来说,这类呼声却有碍于我国政府管理的进步。因为这些呼声本质上属于古代的“青天文化”的组成部分,它不以法治化、科学化为导向,而是追求个别事项的快速解决,哪怕这种事项的解决过程本身也可能违法违纪。若任由这类事务的蔓延,政府管理会偏离法治化、科学化的轨道,最终成为封建性、人治性治理。就此而言,这种社会氛围会诱发我国政府管理的倒退,有悖于国家治理现代化的诉求,是一种饮鸩止渴的做法。未来解决这个问题,我们必须在全国通过各种途径,比如新媒体、传统媒体、学校、特别培训班等来对全国公民进行依法行政、科学行政普及性教育,让其懂得政府管理首先需要法治化、科学化,否则哪怕短期内对人民群众有益的活动,最终都会成为实现群众长远利益的障碍。


上文略有删减
选自 | 《人民论坛》5月中
原标题 | 基层“狠话治理”的产生与扭转


作者:尚虎平(南开大学周恩来政府管理学院、中国政府发展联合研究中心教授、博导) ,来源:《人民论坛》杂志及人民论坛网(rmltwz)