基层治理,是国家治理之基础,是政策落实之前沿,直接关涉国家治理的效能实现和执政党的执政根基。然而,在基层治理中,以官僚主义和形式主义为典型的各种“行为变异”屡禁不止、病根难除。为什么基层干部容易出现“行为变异”现象?如何让制度发力为基层干部减负松绑?


01

为什么基层官僚主义病根难除

形式主义反复泛滥?


官僚主义,其来有自,时有泛滥,中外难免。不论是封建庄园中的官僚主义、帝制专制中的官僚主义、还是现代科层制中的官僚主义,当代中国治理中的官僚主义,虽然其表现形态各式各样,但其基本的行为特征还是长官意志、脱离实际、脱离群众、命令主义等。

从制度性的体制逻辑和组织逻辑来看:第一,基层官僚主义与权力高度集中的体制紧密相关,可以说是权力高度集中体制的伴生物。权力高度集中,是我国体制的制度性优势,可以集中力量办大事,也是举国体制的制度基础。但在基层,不受制约和平衡的权力集中,加之权力运行的制度化法治化薄弱,权力高度集中在某一位“官僚”手中,往往会导致高高在上的权力任性和命令主义。这也是目前基层官僚主义难以根治的总根源。第二,基层官僚主义与压力型体制紧密相关,可以说是压力型体制的副产品。压力型体制,是改革开放以来,各项党政任务贯彻执行的基本体制机制,通过把项目任务层层分解、层层落实和层层检查来保证任务贯彻执行。第三,基层官僚主义是其部门职权和职能下传的表现和方式,各个上级职能部门,如县级的组织部、宣传部、农林局、环保局、卫健委等职能部门,把本该由其领导和部门负责的各种工程任务,通过压力型体制的“条块管理”,分解下传到各个乡镇政府,同时把其领导的长官意志和部门指标进行下传。第四,基层官僚主义与其权力运行的监督薄弱有关。由于基层官僚主义都是“有权者”的权力任性,下级组织和干部不敢监督也无法监督,更上级的组织有权监督,但由于“鞭长莫及”而监督不到位。第五,基层官僚主义是一种“组织行为”,官僚主义虽然体现在个别领导的意志和行为中,却隐藏在其领导工作的组织行为中,是“领导”为了工作任务的完成而加以体现的,甚至往往把领导的官僚主义体现在各种红头文件和项目责任书中。

从制度关联上看,官僚主义与形式主义紧密相关,上有官僚主义严重,下有形式主义泛滥,形式主义是应对官僚主义的无奈手段。第一,基层形式主义是压力型体制下的“基层反应”,从中央、省级、市级、县级到基层乡镇政府,上级的每一级政府及其职能部门,都有权力和项目可以下传给基层组织,同时都有权力到基层随时检查监督。基层政府权小、人少、事多,项目任务不堪重负,检查监督应接不暇,要在时间紧、任务重的情况下,从形式上“完成”上面交办的各项任务,重压之下的基层政府不得不以形式主义“匆忙应对”。第二,基层形式主义(工作)成为基层组织的“工作常态”,基层干部深陷形式主义工作泥潭而不能自拔,更不能积极主动地开展工作和走访群众。第三,基层形式主义工作往往是“组织行为”,个人无力抗拒而必须服从。


02

为什么“层层传递压力和责任”

成为基层工作机制?


基层组织成为官僚主义和形式主义等各种“行为变异”的重灾区,与基层组织(县乡组织)开展工作的日常机制和权力运行机制相关。从体制层级来分,可以分为两个层级,一个是上级各种组织与基层组织(县级组织)的权力关系,从中央、省级、市级组织,各项政策和任务的落实和下传,一般都是布置到县级组织,县级党政组织作为治理一方的基层政权,承担着本县域社会稳定和经济发展等各种责任。当然,中央的各部委、省、市级的各职能部门,也有权力直接深入基层乡镇,检查监督本部门所负责工作的进度和质量,这也是乡镇政府迎接上级各个职能部门检查之多的一个原因。

另一个是基层政权内部的工作机制,也就是县—乡镇—村社的工作机制。县级政府及其各个党政职能部门,把接到的上级政府的各项任务和本级政府的规划安排,再通过召开会议—分解任务—签订责任书这一程序,下传到各个乡镇政府。乡镇政府最终成为各项项目任务的最后实施者和落实者。各种项目任务的责任书签订,其背后隐藏的是权力运转的实现机制:一是通过层层加码的项目责任书,把县级职能部门的项目压力下传给乡镇政府,减少本部门的任务压力,同时,也能保证其所负责的任务按期完成。二是通过层层加码的项目责任书,把本部门所负责的项目,顺着任务下传的同时,“搭便车”式地下传给乡镇政府。一旦项目完成中出现任何问题和责任事故,可以第一时间下查乡镇政府的组织责任。


03

为什么对基层的督查考核如此之多?


面向基层组织的督查考核之多之频繁,已经成为基层干部和群众的最大烦恼,并且已经从党政机关扩展到国企单位、事业单位和各级学校。那么,为什么各级组织热衷于对下级组织的督查考核呢?这是由压力型体制的“工作机制”所决定的:上级组织召开会议—分解任务量化指标—签订项目任务责任书—督查考核评比。无论哪一级组织,都面临着督查考核下级组织,同时又被上级组织督查考核。所以,各级组织都“显得很忙乱”,都在应付上级的督查考核,只不过“匆忙应对”式的形式主义和“行为变异”,在基层组织表现得更加集中和明显。

对于上级组织而言,对下级组织布置完任务和签订好责任书之后,其部门自身的主要工作便只剩下“督查考核”。这对督查考核者有以下组织利益:其一,部门权力最大化,每一个组织部门都有其自身的职责和权力,在层层传导压力的体制下,各级组织普遍信奉“有为才有位”的权力逻辑,不断扩张本部门的“管理权限”,制定不断细化的“管理规则”,而这些规则规定的实施都需要不断地督查考核。其二,部门利益最大化,督查考核者也面临着自己上级组织的督查考核,而考核的内容也是“召开了多少会议,出台了多少文件、开展了多少督查(对下级)、有多少数据台账”等,而这些考核成绩是与本部门的奖金和福利,甚至与部门领导的升迁相挂钩的。这也促成了各个职能部门竞相开展“管理竞赛”:规则越来越多、管理越来越细化。其三,把本部门的任务和责任下传到下级组织,通过“属地化管理”原则,把自身的部门职责,通过签订责任书,分解下传到各个乡镇。一方面可以表明本部门的政治态度和执行有力,增加自己的考核成绩;另一方面,一旦发生任务问题和事故,都可以追查基层乡镇的责任。

下级组织,作为被督查考核者:第一,没有任何抗拒任务和督查的权利,因为无论哪一级的上级政府和其职能部门,都掌握着对基层组织的资源分配权和督查考核权,都直接关系到基层乡镇的政绩和利益,甚至直接与个人的工资福利和晋升前途相关。第二,基层乡镇是众多督查考核的“汇集点”。一个基层乡镇一年接待几百个督查考核组、填报几百项数据台账,出现众多的形式主义“行为变异”,也似乎是“情理之中”的事了。第三,由于任何督查考核,都直接关系到基层乡镇的组织政绩和干部利益,因此,“表面上完成”“数据上完成”“材料上完成”“注水式完成”“造假式完成”等“对策”必然出现。同时,也造成了乡镇政府把任务和责任进一步“下卸”到村社自治组织的趋势,形成日益严重的自治组织“行政化倾向”。


04

为什么基层干部最容易出现

“行为变异”现象?


外界压力越大,物体越容易变形,人亦如此。基层干部作为任务落实的最前沿,矛盾问题的第一线,处于“上下夹击”的尴尬夹层。近年来,基层干部面临的主要压力包括任务繁多、迎检频繁、权力有限、资源不足、无奈“背锅”、角色紊乱、前景无望、有怨无声、疲于应付等。但基层干部作为一个最大的“干部群体”,其内部各层所受的压力也各有不同,这与其各自的“仕途预期”和“行为激励”有关。

乡镇主要领导,包括乡镇书记、乡镇长、副书记、副乡镇长,由于现任的主要领导,大部分都是由县直机关或本县外乡镇调任过来,如果年轻有为,有很大的晋升空间,则会对乡镇工作拼命努力。同时,这些年轻领导干部,也会对本乡镇的其他干部施加很大的任务压力,以期本乡镇工作在考核评级中取得最好的成绩(很多基层考核实行“末位淘汰”的惩罚机制)。虽然主要领导也是负重前行,但为了把本乡镇的各项工作和任务都做到“完美完成”,则往往造成很多“面子工程”“政绩工程”,甚至出现各种形式主义的“应付造假”。乡镇的一般干部,特别是年龄偏大、晋升无望的干部,则往往是“忙于应付”“被动工作”,甚至“当一天和尚撞一天钟”,这也是基层干部中普遍存在“庸政懒政”的原因,其“激励机制”不足是被动应付工作的制度原因。村社(行政村和社区)干部,作为自治组织的成员,本应该代表本自治组织的利益和意见。但由于目前不断下延的“行政化”趋势,对村社干部的管理和考评,基本上实行与对乡镇干部一样的标准,并直接与村社干部的工资福利挂钩。村社干部也都忙于各种填表、收集资料和报送材料等工作。

基层治理中的“行为变异”,以基层官僚主义和形式主义最为典型,并不断地翻新花样、屡治屡现,导致了大量的体制空转和资源空耗,不但引发极高的治理成本,也严重危害党的执政根基。只有通过顶层设计的根本性制度改革,减少行政管理的权力层级,加强公共权力的民主化运行,赋予基层政府更多权能,加大对基层组织的民主监督和民主评议,巩固基层组织的自治化力量,开放社会舆论和社会组织的监督渠道,才能使基层治理尽快走上法治化和民主化的轨道,这才是基层治理现代化的根本制度之路。

作者:周少来(中国社会科学院大学政府管理学院副院长、教授,中国社会科学院政治学研究所首席研究员、博导),来源:人民论坛杂志及人民论坛网(rmltwz)。上文略有删减。选自 | 《人民论坛》12月下。原标题 | 让制度发力为基层干部减负松绑