各类创城活动最需要反思的地方,在于政府的边界问题。简单说,政府在很多方面管多了。不该管的管了,就造成了“责任转移”,或者说“责任的自我转嫁”,加剧了“全能政府”和“社会失灵”。

最集中的领域,就是居民小区。住宅小区有两重属性,它首先是居民的生活空间,具有私的属性;其次,它又是城市的一部分,构成城市景观和生活秩序的一部分,又具有一定的公的属性。特别是在创文和创卫中,居民小区环境品质和居民生活秩序是非常关键的考核内容,创建难度也非常高。从出发点来看,中央希望通过创建活动,增加群众获得感,将居民小区纳入便是抓手。这样看似乎无可厚非。但是,这个出发点却是自带“全能政府”基因的。小区私的属性是其第一属性,是否属于公共责任,或者哪些方面属于公共责任,以及公权力能够干预哪些方面,都涉及到边界问题。边界理清权力限度,也划分了责任。但是,在所有地方的创城运动中,这个边界都被忽视了。

从本质上说,小区环境和秩序的管理水平,属于“俱乐部产品”,受益者是全体居民。谁受益谁负责是基本原则,小区居住品质如何,主要取决于小区居民的付出,包括其付出的物质成本和管理能力。具体的,物质成本包括三部分:一是购房时缴纳的维修基金,二是物业费、停车费、能耗费等交费,三是租赁费等公共经营收入;管理能力则主要是组成业委会的自我管理能力和与物业公司的协作能力。这些可统称为小区的自主治理能力。自主治理能力强,小区居住品质就有保障,自主治理能力弱,小区居住品质就要差一些。在合法(尤其是城市规划)且不产生负外部性的前提下,居民有权依据生活需要决定小区空间利用方式。归根结底,小区居住品质如何,是由居民说了算的。这就决定了,小区会发生自然分化,这种分化应该由小区居民自己消化和承受。政府的责任,一是在提高居民组织能力上进行必要干预;二是在小区日常治理中,及时通过执法介入,解决那些小区自我管理解决不了的问题;三是对那些陷入“失管”“失序”的“失败”小区,比如老旧小区,进行有限度的兜底管理,但前提是居民也要承担应尽的付出义务,“兜底”不能变成“免费午餐”。

然而,创城却挑战和破坏了上述原则。苏北某市城管部门为了创文,搞综合执法进小区。本来是个好事,可其中一项工作,竟然是去检查居民有没有在阳台晾晒被褥。中国人有晾晒被褥的习惯,某种意义上也算是利用光能的低碳环保传统吧?如果是在小区公共场所私自拉线晒被子,或许有管的必要。但在自家阳台晾晒,尽管被褥会搭在建筑物外墙上,似乎是占用了公共空间,但这并未产生明显的负外部性,为什么要管呢?答曰影响小区形象,“五颜六色,看上去不美观,不文明”。这跟整治路边广告牌一个逻辑,属于典型的视觉洁癖。

居民有晒被子的强烈需要,政府却不让晒,怎么办?两个办法:一是建设公共晾晒区,疏导晾晒行为。这是个好办法,做起来却不容易。一方面,小区里建设公共晾晒区要占地方,要投资,这两个条件缺一不可。为了推进工作,政府出钱解决投资问题,但有没有合适的地方,以及建多大面积才能满足需要,很难测算出来;另一方面,就算建成了,对住在高层以及距离晾晒区较远的居民来说,显然不如自家阳台方便。不便民,当然也就不受欢迎,最终可能成为政府的一厢情愿。另外一个办法,就是靠物业公司,搞突击,每次得到上级来检查的消息,突击去收被子。某小区的物业公司就是这样做的,经理说他们跟居民已经达成默契,一旦上级检查,物业先在小区里广播,让家里有人的赶紧把被子收进去,没人而又晒在外面,比如公共绿地拉线的,就由物业先把被子统一收起来存放,居民到物业那里去取。可是,这样做的意义是什么呢?这就属于典型的管多了,管细了。细节里面有魔鬼,细节里面出政治,正是从这些细节里,边界被突破,更加强化了群众的反感。

2017年到绍兴调研,对当地创文工作中的越界现象感触更深。区里为推动居民小区环境卫生工作,对全区小区进行月度检查和排名,很快发现一个现象,凡是政府兜底的老旧小区,排名都高,而很多有物业公司管理的商品房小区,反而排名很低,总是有各种各样的问题。原因很好理解,这里无须赘述。怎么办呢?街道不想让这些小区拖全街创建工作的后腿,就把那些经常排名靠后的商品房小区接管过来,政府出钱进行小区环境整治,社区负责小区日常管理。一个城管办主任说,“居民需求其实就那样,他是认可的,觉得很好了,但政府是一个标准,考核的指挥棒进去了,社区为了什么?还不是为了考核,不想让它一个小区拖后腿。”“有的社区不想接,我街道也去做工作,否则会拖累我街道。”算下来,全街道总共有10个小区就这样被社区——其实是政府——“接管”了。政府接管,用公共资金去补个别小区的短板,这些小区的居民自然高兴。问题是,其他没被接管,主要靠业主交费维持运转的小区就有了意见:“不交物业费的,可以享受政府兜底,我们规规矩矩交了费的,反而不能享受,这是什么道理?”显然,这已经在扰乱社会基本规则。这跟扶贫工作中,懒汉得了好处,勤劳者认为不公平是一样的逻辑。

参与过小区治理实践的人都知道一个基本道理,小区不“烂”到一定程度,大多数人的生活不受到直接影响,就不会激发大规模的参与意识和责任观念。也就是说,小区自生自发产生形成的环境差异,既是居民自治的结果,也是居民自治的催化剂,既是“社会失灵”的表现,也是“社会修复”的契机。政府的越界介入,消解了这个可能性。它不仅造成了公共资源分配上的不公平,而且产生了深远的负效应。这才是创城尤其需要深思之处。

来源:微信公众号“新乡土”(ID:xinxiangtuzhongguo)