基层治理是国家治理的基础。在当下新一轮重建基层的浪潮中,基层的问题被层层揭开,村干部腐败尤其醒目。外界一般认为,村官是小官,查办惩处很容易,却不知村干部常常藏于反腐的死角,反而难以查办。


贺雪峰教授在分析一个街道纪委书记的办案经历后发现:一方面,街道一级办案条件十分有限,无法像县级以上纪检部门那样使用多种手段,因此陷入“不查办,村民会认为街道包庇村干部;查办又缺少办案手段”的两难境地;另一方面,村干部之间、村干部与村民之间存在利益之争,一些关于村干部问题举报或上访,也可能是村庄内部斗争的延伸,弄不好,街道也会被卷入村斗之中,反而更难治理。因此,乡镇一级对待反映村干部经济问题的访诉,常用的对策不是办案,而是抹平,即要求被村民举报的村干部向纪委说明情况,从而给他们足够的时间去大事化小、小事化了。这一观察反映了乡村基层治理和基层反腐工作的复杂性,值得深思。


L县M街道纪委书记张平提到,他刚从县纪委下到街道当纪委书记时,查处过一名村干部的事情,令他终生难忘。原来查处村干部其实也不容易。


张书记刚到街道当纪委书记,就有A村村民来反映村财务问题,村民怀疑村支书贪污挪用村集体资金,表现是村财务一百多万元现金在账上进进出出,很可疑。张书记派人查账,总账是平衡的,只查出宅基地的收费没有进账,被举报后,宅基地收费很快进了总账。此外,村总账比较乱,钱进钱出,用到哪里去了,从哪里进钱的,缺少明细,明显有收入没有入账,也有支出没有入账,说明有小金库。因此,张书记决定从村文书身上突破。


因为之前在县纪委办过“双规”大案,张书记对查处村干部是相当有信心的。他将村文书叫到县里宾馆控制起来,试图通过软硬兼施让村文书交待问题。没有想到,问了一天一夜,村文书一句话没有讲,只是沉默。之前以为村干部没有见过世面,心理素质差,一吓唬就全都讲出来了,没有想到他心理素质很好,尤其是整个晚上似乎精力充沛,毫无被击倒的迹象,后来张书记才了解到,文书在企业是上夜班的。


因为街道一级纪委没有“双规”的权限,只能谈话,村文书沉默,张书记就毫无办法。为了防止文书告张书记非法拘禁,张书记事先对支书讲:“叫你来肯定是有问题的,你要是认为自己没有问题就留在这里讲清楚,若有问题你就走”。文书既不走,也不说话。持续一天一夜之后,张书记担心万一出事不好办,只好送村文书到他家门口。


张书记的第一仗打败了。他判断村里财务肯定有问题,只是不知道问题在哪里。


送回村文书后,村民认为街道包庇村干部,持续上访。张书记只能再调查。三个月后查到一个线索,就是一个企业租村里土地盖了厂房,企业效益不错,却没有租金入账。张书记将企业老板叫来问支付租金没有,老板说付了租金。拿来收据一看,问题来了,因为收据上的公章是撤镇改街道之前的旧公章,10万元收据就是假发票了。再叫来村文书,拿出假发票,村文书一下子崩溃了。他说他做账时发现钱越来越多,自己也搞不清楚从哪里来的,有多少。他将钱藏在地板上了。


因为涉案金额比较大,而小金库只能算违纪而不能算违法,在缺乏手段的情况下,张书记必须办实一件证据,才能将案子送到县公安局经侦队,张书记因此重点追问企业老板上缴10万元租金下落。他说其中5万元分给了村民,还有5万元借给亲戚做生意了。张书记很快将村文书借钱给亲戚做生意办实,文书签字画押了,将案子交给了县经侦大队,以五万元挪用判了村文书的缓刑。期间,村书记因为担心被抓以及其他负债问题跑掉了。街道重新配备了村两委班子,村民满意,也不再上访了。


张书记说,街道一级办案,时间、手段、力量都有限,不可能象县级以上纪委有“双规”的手段。因此,在村民上访时,即使发现了村干部贪污挪用的线索,一般也不敢随便办案,而要慎之又慎。一方面,面对村民上访反映情况,街道纪委不可能不闻不问;另一方面,除非已经找到了完整贪污挪用证据,街道纪委是无法将案子送到县经侦大队,从而就没有力量与手段来彻查案子的。不查办,村民认为街道包庇村干部,查办又缺少办案手段。搞不好将人控制起来查不下去只能放人,反而让村民怀疑是包庇村干部。因此,查处村干部并非是那么容易的事情。


无论如何,这个案子张书记还是办成功了,村文书被判了缓刑。也是在刚到街道当纪委书记时,张书记还查办了坊前村的村支书,只是查办不成功。当时有村民举报村支书冒领征地地上附着物补偿3万元,徐书记找村支书谈话,村支书很强势,不仅不承认,而且认为是街道故意为难他。实际上,举报村支书的是村委会主任。村支书和村委会主任是两派,村支书控制了村支委,村主任控制了村委会,两派斗争十分激烈。村委会主任试图抓住村支书冒领3万元将支书告倒。村支书听到村主任告他的风声,找到支委,与支委一起造了一个用冒领款作为村招待费的会议记录,这样村支书冒领就不是贪污而只是违纪,退回去了,最多只能给他一个党内警告处分。


在与坊前村支书谈话时,街道书记、主任与张书记一整夜都没有睡,随时掌握谈话情况,在没有充分证据的情况下,街道纪委不可能将村支书移送县经侦大队,只能放人。放人也是有技巧的。因为坊前村不仅村干部分成了两派,而且村民代表和村民也都分成了两派,搞不好村里就彻底乱了在坊前村同时开展的几项重点建设工程就可能做不下去。即使村支书有问题,若没有特别确凿证据,街道也不敢随便查处。


经此两仗,张书记对查办村干部经济案件变得慎之又慎。实际上,他到街道当纪委书记五年也就查办了以上两起村干部经济案件,而村民告村干部经济问题的上访是很多的。之所以不敢再办案,原因有二:一是街道纪委缺少办案的手段与人力资源;二是村干部是嵌入村庄的力量,反映村干部问题的上访往往是村庄内部斗争的延伸,弄不好街道就被卷入到村庄内部斗争中,从而将村庄搞得更乱更不好管理。


与张书记办案的思路不同一般乡镇一级对待反映村干部经济问题的上访,采取办法是抹平。所谓抹平,就是要求被村民反映存在经济问题的村干部向纪委说明情况。要让村干部说明情况,前提是让他们知道村民反映或举报了哪些情况。一旦村干部知道了村民反映的情况,他们就有足够时间来应对抹平问题,从而大事化小小事化了。


作者贺雪峰系武汉大学社会学系主任,来源:文化纵横(ID:whzh_21bcr),本文原载《人民法治》2018年04期,原标题为“乡镇治理中办案与抹平”。仅代表作者观点,供诸位参考。

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