最近,有不少读者留言反映,作为村干部的他们工作细小琐碎,工资收入不高,加之当前脱贫攻坚和乡村振兴工作任务繁重,村干部仿佛成了一个“苦差事”。今年是脱贫攻坚决战决胜之年,而村干部又是脱贫攻坚的主力军。在脱贫攻坚和乡村振兴过程中,制约村干部作为的主要原因有哪些?村干部积极作为需要哪些制度条件?


01

基层“最后一公里”,村干部性质特殊


当前,全国各地都在探索脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接问题。村干部是乡村振兴的重要主体。一方面,人才是乡村振兴的关键,人才匮乏是农业农村发展的一大瓶颈。因此,需要一些能人、返乡大学生扎根乡村,让这些人才既能在产业兴旺中获得人生价值,又能在乡村治理中发挥带头作用。另一方面,“给钱给物,不如建个好支部”,加强党的领导,培养千千万万的优秀基层党组织带头人,是乡村振兴重要的组织保障。说到底,脱贫攻坚和乡村振兴是党中央确定的重大战略,村干部恰恰是重大战略实施过程中打通基层“最后一公里”的关键环节。客观上说,当前个别村干部之所以成为“苦差事”,主要是基层“最后一公里”的性质决定的。

一直以来,我国对村级组织的定位是,村党支部是农村基层党组织,村委会是自治组织,村两委干部的职业身份并未因担任村干部而改变,他们并非专职干部,而是兼职人员。在一些城市化水平比较高的地区,村干部已经接近于职业化。比如,在江苏、上海等地区,由于地方政府的财政能力比较强,集体经济比较发达,村干部可以专门从事管理服务工作,获得较好的经济收入。这些地区的村干部,虽是自治组织成员,也要经过村民选举认可。但基层党委政府通过换届选举,并开放出大量集体企业管理、公益服务等岗位,使得优秀村干部有较好的职业保障。这些地区的村干部,因为有较好的经济收入,也有稳定的职业保障,尽管也要承担诸多细小琐碎的工作,但担任村干部并不是一个“苦差事”。

全国绝大多数地区的村干部仍然是以兼职的身份履职的。在绝大多数地区,村干部的工资以误工补贴的形式发放,收入并不高。村民担任村干部的动机是多元的,经济激励只是一方面。比如,在浙江的广大农村地区,虽然民营经济发达,但村集体经济并不算发达。并且,长期以来,地方党委政府对村干部误工补贴的财政支持力度并不算大。但当地的村两委选举竞争甚是激烈,地方经济精英有较强的担任村干部的动力,以至于形成了“富人治村”现象。富人竞选村干部,主要不是为了获取经济报酬,而是为了获得社会地位和市场机会。

在普通的中西部农业型地区,人们当选村干部的主要动力也不是经济待遇。事实上,这些地方的村干部的补贴标准可以比照当地的劳动力市场。一般情况下,当村干部当然不至于“亏”,但也谈不上能够获得多大的经济利益。比如,有些地方近些年提高了村干部待遇,如果村干部的工作还是和以前一样,只是处理简单的村务,并不影响自己的劳动生产,那么他们的待遇不算差。但如果村干部忙到没有时间打理自己的生产经营活动,则待遇就不算高了。可见,人们之所以还愿意担任村干部,前提是基本待遇有保障;更关键的是,村干部还是一种身份象征。比如,在有社会竞争的村庄中,担任村干部不仅是对个人威望和能力的认可,也是家族等社会集团一致行动的结果。


02

村干部定位面临职业化改革


只要村级组织是一个自我管理、自我服务和自我监督的自治组织,村干部的主要工作便是村务和少量配合政务的工作。村务工作的一个主要特点是细小琐碎,且无规律性。这就意味着,村干部必须在日常生产生活中去完成这些事务。比如,邻里纠纷的调解、农业生产中的合作用水、为村民办理各种证明等,几乎都要“有求必应”。而“有求必应”的前提是,村干部必须在村,熟悉村庄生活的规律。村干部只有长期居住在村庄,才能让群众随时找得到,群众的诉求也能及时得到回应。只有熟悉村庄生活规律,村干部才能找到最为简约有效的办法去满足群众的诉求。村干部的理想状态是,在生活中完成工作,融工作于生活中。一个优秀的村干部不仅要有政策解读和执行能力,能够出色地完成党和政府交办的各项任务,还要有丰富的社会阅历,能够用地方性规范服务群众、治理村庄。

某种意义上,一些地方的村干部之所以不好做,并不在于差事苦不苦,而在于他们普遍面临角色冲突的困境。如果村干部将自己定位为基层政权的代理人,尽心尽力为基层党委政府办事,当然会得到基层政府强有力的支持。但是,如果村干部在执行国家政策的过程中,总是和基层党委政府讲条件,甚至于很多村干部不惜和党委政府对着干。这类村干部可以获得一些群众的认可,做工作也比较简单,但在碰到一些刚性政策时,他们就很容易被基层政权替换。笔者在田野调查中发现,两种类型的村干部都很容易因为角色冲突而被迫辞职。毕竟,对于当时的村干部而言,他们获得的经济利益仅仅是误工补贴而已。即便可以从中获得一些灰色利益,也是小好处,并不足以让其不惜付出声誉代价。

当前,人们之所以认为一些村干部是个“苦差事”,主要还是村级组织行政化和村干部职业化改革所致。村级组织行政化主要表现在三个方面:

从治理事务上看,政务急剧增加。一方面,基层党委政府通过治理重心下沉或服务下沉,将行政事务下沉到村(社区)一级。比如,低保、养老、残疾人、流动人口管理、合作医疗、计划生育等,均在村一级设置了专干。很多村庄由于行政资源有限,村干部需要兼职处理这些政务。近些年来,随着脱贫攻坚、污染防治和扫黑除恶三大攻坚战的开展,以及一直在开展的美丽乡村建设,村级组织需要配合的临时政务工作也越来越多。另一方面,一些传统的村务工作也有行政化的趋势。比如,党建工作的规范化程度越来越高,基层党组织要完成的阵地建设、活动和台账等工作急剧增加。另外移风易俗等工作,也因为地方党委政府加大了工作力度,而变得更加繁重。

从治理方式上看,内务工作急剧增加。村级治理向来是面对面开展群众工作的,其工作方式主要是通过做思想工作,在农民家中、田间地头开展工作。因此,村庄治理基本上是一件外务工作,而不可能单纯依靠办公室事务来实现。但是,近些年在基层治理现代化的驱动下,村庄治理的规范化、制度化和标准化程度不断提高,办事留痕的原则已经渗透到了村级治理全过程。结果是,村干部除了要做大量的群众工作,还要承担工作负荷一点也不亚于外务工作的内务工作。事实上,内务工作不仅增加了村干部的工作量,也压缩了村干部的自主性。

从治理要求上看,标准越来越高。近些年来,目标考核制被广泛引入乡村治理中。基层党委政府通过千分制、百分制等评价体系,对村级组织和村干部进行考核。这虽然强化了基层党委政府对村级组织的管理,但也在客观上导致村干部工作取向的变化。如果说,过去村干部还在代理人和当家人之间存在角色冲突的话,那么,在严格的考核制下,村干部基本上按照基层党委政府的指挥棒在开展工作。上级检查考核的泛滥,增加了村干部负担,村干部还普遍面临追责风险,其差事之苦,不仅在于工作量的增加,还在于自由裁量权的压缩和问责风险的压力。

客观上,由于村级事务急剧增加,工作标准也急剧提高,很多地区的村干部事实上已经职业化了。有些地方并未要求村干部职业化,但不断增加的工作量,迫使他们主动放弃自己的家庭事务,全心投入到村干部工作中去。有些地方开展了半职业化探索,要求村级组织每天有人值班,村干部实行轮班制。相当大一部分地区则实行了全职化,所有村干部都要坐班,村干部的作风也纳入了基层纪委的监督范畴。

显然,村级组织的行政化和村干部的职业化与村级组织的自治性质并不匹配。其显著表现是,村干部的工作方式、报酬和待遇有显著差异。甚至于,很多人在担任村干部后,因为无法兼顾家庭生计,家庭收入大大降低。


03

农村社会分化和村干部群体转变


在村庄事务不多,压力不大,村干部可以兼顾家庭生计的情况下,村干部看中的不仅仅是误工补贴,而是村干部的身份价值。这一身份价值,包括社会认可、市场机会和政治赋权等多个方面。在这个意义上,村干部是不是“苦差事”,还和农村社会分化和村干部群体转变密切相关。

在社会分化比较严重的地区,担任村干部具有极强的象征意义。前已述及,一些地方曾一度出现富人治村现象,村庄的富裕阶层参与选举的热情比较高。主要原因是,很多富人在经济上获得成功后,需要通过当选村干部来获得社会认可。这一认可,不仅包括在村庄挣得面子,也是以此获得基层党委政府的承认,反过来为其经济活动创造更多的机会。在这个意义上,哪怕富人们愿意为村庄事务投入全部精力,也并不意味着村干部是一个“苦差事”,他们获得的社会价值远大于经济报酬。甚至于,一些富人为了增加获选机会,承诺不拿工资,自己出钱为村庄做公益事业。长此以往,竞选村干部就成为村庄社会阶层分化的特定的社会机制。是否有能力参与竞选,并担任村干部,往往成为经济精英获得社会地位的重要条件。而对于普通群众而言,因为无法承诺不拿误工补贴,更不可能自掏腰包包揽村庄的公益事业,也就自觉地退出了村庄政治舞台。

而在社会分化不太严重的农村地区,担任村干部除了社会荣誉等原因外,最重要的是,这是一份稳定而有保障的兼业。在大多数农村地区,农民家庭生计呈现出“半工半耕”的特征。绝大多数家庭的年轻人外出务工,老年人和小孩留守农村。随着少子化时代的到来,有相当部分已经当上了爷爷奶奶的中年人留守农村。这一部分农民,无论是在村庄人口结构上,还是经济和社会生活中,均是中坚力量。比如,他们虽然留守农村从事农业生产,但多少还可以兼营副食店、代销农药化肥、充当农副产品的经纪人等。村庄中的红白喜事,这群人也是主持操办者。因此,他们堪称“中坚农民”。中坚农民担任村干部,有天然优势:他们在村,熟悉村庄,本身就是村庄社会事务的操办者。对于他们自身而言,一年几万元的村干部误工补贴,也相当于多了一份兼职。在这个意义上,只要不影响农业生产,中坚农民对担任村干部是有积极性的。

然而,随着村级组织行政化和村干部职业化的推进,村干部已经越来越接近于“事务官”。村干部虽然是通过村民选举上台的,但其自主性已经大大降低,亦不太可能通过村干部这个职位提高其社会和经济地位。因此,村干部群体从之前的在村庄政治生活中享有社会威望、政治权威和经济地位的精英,变成“拿钱的办事员”,事实上,越来越多的村干部认同这一定位。这一转变无论是对富人还是对中坚农民,都是一大冲击,在他们看来,担任村干部和其家庭生计之间存在冲突。

当前,不少地方希望进一步提高村干部待遇,并加强职业化导向,为村干部提供更多的职业前景来吸引年轻人担任村干部。但在市场经济条件下,无论如何提升待遇,村干部的收入都难以支撑年轻人结婚生子买房等家庭再生产的需要。同样,在经济发展水平一般的地区,无论如何拓宽职业前景,既有的政策工具也很难让村干部变成一个稳定而有前景的职业。要让村干部不再是一个“苦差事”,让更多的年轻人投身其中,要重新明确村委会的自治性质和村干部的兼业特征。简单而言,要让那些本来就有决心在农村创造一番天地的年轻人,在不影响其事业的前提下参与到村干部工作中去。


上文略有删减,作者吕德文系武汉大学社会学院研究员,来源:人民论坛杂志及人民论坛网(rmltwz)
选自 | 《人民论坛》10月上
原标题 | 为何有些村干部成了“苦差事”