县委常委会规模取决于什么因素和原则?

哪些职务应该由党委常委担任?

在政治建构与改革的新形势下,谁能进入县委常委会?

今天推荐一篇中央党校党建部副教授强舸的文章。该文以近20年来,县委常委会的变化为研究对象,探讨县级党委常委会规模经历了怎样的变迁?什么因素和原则决定着县级党委常委会的规模?一起来看。

县域治理是国家治理的基石。县级党委常委会是县一级工作的领导核心,是中国共产党执政兴国的“一线指挥部”。

改革开放以来,县级党委常委会规模几经变迁。2004 年10月,十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出,“完善党委常委会的组成结构……减少领导职数”要求,此后2006 年地方党委换届、2011 年地方党委换届先后经历了“减副”(减少副书记职数)和“减常”(减少常委职数,缩小常委会规模)等重大变革,2016 年《中国共产党地方委员会工作条例》修订颁布和2016 年地方党委换届则标志着明确的整体框架和操作原则正式形成。

着眼于此,为什么县级党委常委会规模会经历上述变迁?什么因素和原则决定着县级党委常委会的规模?

近年来县级党委常委会变迁历程

1.县级党委常委会规模变迁

改革开放以来, 地方党委常委会规模变迁历程可以分为两个大的阶段。第一阶段是自改革开放初期到本世纪初,关键词是“增”;第二阶段是2004年十六届四中全会至2016 年《地方党委工作条例》修订颁布和2016 年地方党委换届,关键词是“减”。

第一阶段,由于市场经济和社会治理需要,地方党委常委会规模逐步扩张, 其中县级党委常委会规模从改革开放初的五到七人增长至本世纪初的十余人(包括四到六名副书记),少数县级党委常委会规模甚至高达十六、十七人。然而,县级党委常委会规模过大并不利于加强和改进地方党委领导,反而造成了机构臃肿、决策弊端、职责重叠、不利于党内民主等诸多问题。因此,十六届四中全会《决定》明确提出“重视县(市)党政领导班子建设。减少地方党委副书记职数, 实行常委分工负责,充分发挥集体领导作用......修订地方党委工作条例”的要求,开启了第二阶段变迁历程。

本文主要关注第二阶段, 这一阶段又可以分为三个小阶段:十六届四中全会和2006 年地方党委换届的“减副”、2011 年地方党委换届的“减常”和2016 年《地方党委工作条例》修订颁布和2016年地方党委换届的“常委职数实际不变,制度规定有所回升”。与此同时,从提出修订目标到修订最终完成,新的《地方党委工作条例》历时近十二年最终出台,这也标志着第二阶段变迁的完成。

(1)十六届四中全会和2006 年地方党委换届“减副”。十六届四中全会明确提出“减少地方党委副书记职数”要求。在2006 年地方党委换届中,中央进一步明确规定:除了少数有特殊情况的民族地区外,省、市、县三级地方党委配备两名副书记,其中一名副书记担任同级政府首长,另一名专职副书记主要负责党建工作。这次换届不折不扣落实了上述要求,“一正两副”格局就此确立并延续至今。2016 年修订后的《地方党委工作条例》将上述要求制度化,明确规定:“党的地方委员会设书记1 名、副书记2 名”。

不过,这一阶段虽然减少了副书记职数,但是中央并没有提出明确的减少常委职数要求。实践中,县级党委常委会规模只是略有下降。

(2)2011 年地方党委换届“减常”。2010 年10月,中组部下发《关于认真做好市、县、乡党委换届工作的通知》(中组发[2010]20 号)规定:“巩固完善领导班子配备改革成果...... 市级党委常委职数一般为9 至11 名,县级党委常委职数一般为7 至9 名”,明确提出缩减要求。随后,县级党委常委会规模在换届中有较大幅度缩减(全国平均2 名左右),不过并没有达到《通知》要求的“7 至9 名”。

例如,《湖南省委关于认真做好市州、县市区党委换届工作的通知》就规定:“20 万人口以下的县市区设党委常委9 名,20 万人口以上的县市区设党委常委11 名。”而在湖南全省122 个县(市、区)中,人口不足20 万的仅有7 个。最终,湖南换届产生县级党委常委1330 名, 比上届减少了256 名,县级党委平均仍配备常委10.9 名。

其它各省情况类似, 例如青海37 个县级党委换届产生常委379 名,平均10.1 名;福建84 个县级党委换届产生常委887 名,平均10.4 名;北京16 个区县党委换届产生常委180 名,平均11.3 名,上海市17个区县党委换届产生常委189 名,平均11.1 名。少数县级党委在换届过后仍然保持着13、14 名乃至更多数量的常委职数。

(3)《地方党委工作条例》修订颁布和2016 年地方党委换届“常委职数实际不变,制度规定有所回升”。2016 年1 月,修订后的《地方党委工作条例》颁布,第二章第八条明确规定:“常委会委员名额,省级为11 至13 人,市、县两级为9 至11 人。”

在上述文件指导下, 全国地方党委换届工作在2016 年底前完成。从实际情况看,换届后各省县级党委常委会平均职数普遍在10.5 名以上,11 名常委的规模最为常见。例如,上海14 个区县换届产生常委142 名,北京16 个区县换届产生常委160 名(由于军队体制改革,2016 年换届时暂未列入武装部长,后来才逐渐补全,故实际常委数量应该再加1 名)。与2011 年换届相比,在2016 年换届中,县级党委常委会实际职数变化不大,中央要求则从“7 至9 名”上升至“9 至11 名”,并写入《地方党委工作条例》,成为正式党内法规。

2.哪些职务需要常委担任?

在提出“减副”同时,十六届四中全会提出了实行常委分工负责制要求:除专职副书记外,其他所有常委都必须担任相应党政机构领导职务。那么,常委应当担任哪些职务?本部分暂不涉及近年来没有发生过变动的职务(即该职务一直由常委担任), 先简要阐述近年来发生过变动的职务,包括四个岗位。

(1)统战部长从“入常”到“担任或者兼任”。

2001 年,中央提出“加强地方统战工作,条件合适的情况下,统战部长由本级党委常委担任”要求。随后,在非少数民族聚居区,省级党委统战部长在绝大多数省份成为同级党委常委会的当然成员,市县党委统战部长也成为同级党委常委会的热门人选。统战部长入常比率在2011 年地方党委换届中达到高点,多省明确要求市、县党委统战部长应由常委担任,例如湖南省委《关于加强党同党外人士合作共事的意见》要求所有市、州、县、区党委统战部长都要由党委常委担任。


2015 年9 月,《中国共产党统一战线工作条例(试行)》颁布,相关要求却有新的变化:“省级党委统战部部长一般由同级党委常委担任,市、县两级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任。”“兼任”指党委常委首先担任另一个职务(例如组织部长)再兼任统战部长,实际上降低了统战部长“入常”要求。本次换届后,省级党委统战部长普遍由同级党委常委担任,但县级党委统战部长由同级党委常委担任比率大幅下降,以同级党委常委兼任或政协副主席兼任为主。


(2)从扩大党政交叉任职到交叉任职有所削减。

十六届四中全会《决定》提出“适当扩大党政领导成员交叉任职”要求。此前,地方政府一般只有政府首长和常务副职两人由同级党委副书记和常委担任。根据十六届四中全会精神,2006 年地方党委换届作出“除政府常务副职外,还应至少有一名政府副职由本级党委常委担任” 的具体制度安排。2010 年《换届通知》再次强调了“落实党政交叉任职”要求。在这两次换届中,全国各地县级政府普遍有政府首长、常务副职和一名副职3 人进入同级党委常委会。但是,2015 年《换届通知》并未继续强调“党政交叉任职”要求。在2016 年地方党委换届中, 普遍只有政府首长和常务副职2 人进入同级党委常委会。

(3)工会主席从“入常”到“不入常或兼任”。

根据中央“加强工会工作”的要求,全国各地自2005年开始逐步推进工会主席“入常”。例如,在2011年地方党委换届中,四川省181 个县(市、区)工会主席全部由同级党委常委担任,湖北省也有超过三分之二的县(市、区)由同级党委常委担任工会主席。不过,在2016 年地方党委换届中,又发生了新变化。目前,有14 个省、自治区、直辖市由专职副书记或其他常委兼任工会主席职务, 县级工会主席普遍不再由县级党委常委担任, 而是改为同级人大常委会副主任或政协副主席兼任。

(4)公安局长从“入常”到“不入常”。

2003 年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》规定:“有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导”。此后,各地公安局长纷纷“入常”。2010 年,全国有15 个省级公安厅(局长) 由省委常委担任,2011 年地方党委换届后下降为11 个。县级安排大致类似,一般分两种情况:其一,一人同时担任县级党委常委、政府副职和公安局长三个职务;其二,一人同时担任政府副职、公安局长两个职务。

在2016 年地方党委换届中,前一种情况基本消失,全国基本不再见到县级党委常委担任公安局长的情况。

3.几个直接问题

为什么要调整县级党委常委会规模?如何理解这几次换届中对县级党委常委会规模的不同要求?为什么有的职务“入常”了?有的职务先是“入常”,后来又“不入常”了?总的来说,上述问题都统一“什么因素和原则决定着县级党委常委会的规模?”

县级党委常委会规模多大为宜

1.两个基本原则

2011 年地方党委换届做到了“减常”,但并未完全达到“县级党委常委职数一般为7 至9 名”的要求。现有文献普遍关注到了这个现象,其普遍推论是:“削减常委职数”损害了许多干部的利益(职级、权力),加之受“能上不能下”的官场文化的影响,因而遭遇很大阻力,导致并未完全落实。这个推论看起来有道理,但经不起推敲。“减副”就是明显反例:在2006 年地方党委换届中,除了西藏、新疆、内蒙古三个自治区外,全国所有省、市、县三级党委都落实了“一正两副”规定。许多副书记“就地转任常委”,他们的级别下降了(虽然职级没有变化,但副书记地位显然比常委高),职权范围大大缩小(从分管几项工作变成负责某个部门工作)。因而,同样存在“损害干部利益”情况和“能上不能下”官场文化影响,为什么“减副”就能全面落实,而“减常”就有些折扣?

显然, 官场文化和个人利益解释不了上述差异。事实上,更大的制度环境和地方治理需要才是决定因素。具体来说,两个基本原则制约着十六届四中全会以来县级党委常委会的规模变迁。

(1)总规模尽量缩减。党委常委会是中国地方治理的决策中心,规模过大会降低决策效率、影响治理绩效,同时还会造成机构臃肿、职能重叠、资源浪费等众多问题。因此, 在满足治理需要前提下,最小的规模就是最好的规模。

(2)常委分工负责制。但是,过小的常委会未必符合地方治理需要,主要制约有二:一是民主集中制的集体领导;二是常委分工负责制。在“减副”同时,十六届四中全会《决定》提出了“实行常委分工负责”要求作为配套举措。此前,县级党委常委会是两级结构,常委同时担任某个党政职务,副书记一般不担任其他职务, 而是与书记一同构成在很多时候取代常委会作为决策中心的书记办公会,同时分管一些领域(涵盖数个常委或政府副职职权范围)。在这种结构下,副书记主要是决策者,不太负责具体执行,常委主要是执行者,实际决策权较少。

十六届四中全会的改革举措减少了副书记职数,取消了书记办公会,扁平化县委常委会,将过去一定程度上在副书记和常委间分割的决策权和执行权统合起来。常委分工负责制要求常委都必须担任其他党政职务,常委即在整体层面是决策者,又是某个具体部门的执行者。这样一来,哪些职务需要常委担任?一共有多少职务需要常委担任?这两个问题就成了制约县级党委常委会规模缩减的关键因素。

2.实践中的张力

上述两个原则在现实中可能发生冲突。具体来说,目前需要常委担任的职务可以分为三类:

第一类是必须由常委担任的职务。除“一正两副”3 位书记是当然常委外,根据相关制度规定和长期实践形成的惯例,纪委书记、政法委书记、组织部长、宣传部长、政府常务副职、武装部长等6个职务也都必须由常委担任。两者相加就是9 名。另外,党委办公室主任在2011 年换届前普遍也是由常委担任的职务,2011 年后两次换届逐步退出常委会。

第二类是制度规定“条件合适的情况下,由常委担任”的职务。这包括统战部长、一名政府副职、工会主席、公安局长等4 个职务。不过,第一类和第二类不同之处在于:其一,第二类的制度规定处于探索中,所以存在变化。其二,一般情况下,上述4 个职务不可能同时入常,所以不同省份会有侧重不同的规定(有的侧重统战部长、有的侧重公安局长、有的侧重工会主席),不同县级党委也会根据自身“条件合适的情况”做出不同选择。一般来说,常委会规模小于5 人甚至3 人,才会影响集体领导。现在常委会普遍还在10 人以上。

第三类是根据地方实际情况需要常委担任的职务。这包括县域辖区内省级开发区党工委书记或管委会主任、主要乡镇党委书记或街道党工委书记以及某些持续时间较长、影响大的重点事项(大型工程、脱贫攻坚等)负责人等职务。

综上,仅第一类职务就需要9 名常委,第二类和第三类职务一般也需要2~4 名常委。那么,在这种情况下,如何缩减常委会规模呢?2011 年换届和2016 年换届开展了多项探索,逐步形成了一套有效机制。

3.2011 年换届和2016 年换届的两次探索

2011 年地方党委换届主要采取了“一人任多职”模式来缓解“总规模尽量缩减”和常委分工负责制间的张力。为了既“削减常委职数”,又保证“某个职务由常委担任”,许多县级党委采取了“一名常委担任多个职务”的做法,“县委常委、宣传部长、副县长”,“县委常委、统战部长、组织部长”、“县委常委、纪委书记、政法委书记”等都成为县级党委常委常见的头衔, 少数地区还有一名常委担任三职的情况。

从地方治理实践看,“一人任多职” 模式适合某些领域, 但在另一些岗位的效果却不太尽如人意。从组织学角度看,因为履行不同职能,所以设置不同机构,让不同的人承担不同的工作。一名常委可以兼任多项职务, 但不同职务的职能差异却不会消失。“一人任多职” 可能引发两个问题:

第一, 一名常委同时要负责多块差异较大并且任务繁重的工作, 这不仅对他的能力精力提出了过高的要求,更容易造成工作质量的下降,整体上不利于县级党委职能发挥。

第二,一名常委担任多项职务容易造成其中某项职务职能虚化。以“县委常委、统战部长、组织部长”这一任职模式为例,从实际来看,由于组织部工作相对更重要,任职常委往往更重视组织部长的职务, 容易轻视统战部长职务,日常办公都在组织部,统战部日常工作由副部长主持。如此一来,不但未实现通过“常委担任”促进统战工作的期望,反而还可能弱化统战部地位,使统战工作从属于组织工作。

相比之下,2016 年换届和修订的《地方党委工作条例》的做法更为成熟,既巩固了“总体缩减”成果,也为县级党委工作和自身建设留足了余地。

具体来说,第一,从治理实际需要和常委分工负责制要求出发,核定县级党委常委职数,在《地方党委工作条例》中以立法形式将“7 至9 名”规定调整为“9 至11 名”。

第二,基于过往实践,在党的十八大以来理顺党政关系和地方治理职能基础上,调整了对统战部长、一名政府副职、党委办主任、工会主席、公安局长等职务“入常”要求。


本文原载《理论与改革》,仅代表作者观点,供诸位参考。

声明:该文观点仅代表作者本人,城市号系信息发布平台,城市网仅提供信息存储空间服务。