湖北许多农村存在村级组织高负债现象,笔者等2020年暑假在湖北农村调研时发现大多数村庄有近百万的债务。其中,部分债务是因乡村公共品供给等刚性需求导致的,具有一定合理性,还有部分债务则完全是“跑项目”和“造产业”等“滚雪球”式耗费。在乡村振兴背景下,化解村级债务应立足于中部农村整体维持型村庄的客观现实,项目资金要对乡村基础设施建设补短板、强弱项,查漏补缺、着重均衡,将大量项目资金投放到少数产业亮点村的做法不仅不利于乡村整体发展,反而会加重乡村债务负担。


一、债务形成阶段与来源


湖北村级债务的形成分为两个阶段:一是1990年代以后因农业税费导致的欠债;二是2015年左右因村庄建设和村级组织运行导致的欠债。


旧债的形成与化解。农业税费时期,乡镇对村干部有强制完成上交任务的目标要求,并且有返点奖励的经济激励。许多村干部会通过自己垫钱或找村民垫钱的方式完成村级总上交任务,形成垫钱的村干部、村民与村级组织的债权债务关系。税费的债务利息很高,“借给村里一万两年半能收回两万”。因而,当时许多村集体欠下村干部、村民垫税费债务一二十万元。九十年代中旬,乡镇政府又以行政命令的方式要求村级组织发展三产,许多村级组织投入资金种植板栗、油茶或发展养殖、小工业,也欠下了数十万元的债务。


税费结束后,债务核定时,国家也没有免去村级债务。为了偿还村委会欠村民和村干部的债务,2000年以来,许多村庄不得不采取出售宅基地之策:这既缓解了村级债务压力,也满足了偏远自然村的村民搬迁到平坦、交通便利地带居住的需求。至2013年左右,Z村共收取了50余万宅基地款,基本还清了旧债。


新债的形成及来源。2015年左右,村级组织又开始积累大量新债。主要来源三方面:


一是基础设施建设和公共品供给的欠债。湖北普通行政村每年集体经济收入和财政转移约十余万元,尚不足支付村干部工资和办公经费。不仅如此,许多村庄堰塘道路等基础设施年久失修,村民意见大且存在安全隐患,也成为村庄发展的严重制约。许多村干部只能向建筑老板赊账、欠债搞建设,以满足村庄公共品供给需求。


二是填补项目资金缺口的欠债。大部分乡村建设项目都存在资金不足和缺口,譬如,Z村获批堰塘修筑资金26万,实际花费43万;村级公路硬化资金10万,实际花费20余万;所欠的也多是建筑老板的工程款债务。


三是县乡政府的行政任务和产业任务下压。如有的市县实行党建项目创新,要求每个村必须按一定规格新建或装修党建阵地(村部),一些村部为平房、旧房村因乡镇强制要求而欠债几十万建设了新党建基地。就笔者等调研的村庄,因阵地建设欠债在30-100万元不等。有的示范园或者示范路建设是“脸面工程”,必须要高规格建设,也导致村级欠债。近年来,许多乡镇要求村级组织发展产业,因土地整理、流转、基础建设等也投入了大量资金,但因产业未成,也欠下了大量村级债务。


二、主体的行为逻辑与责任


村级债务是乡村建设资金投放能力与限度的映射,是项目制和财政转移运行状况的呈现,也是县乡与乡村主体责任分担的反映。村级债务显示了多方主体在推动乡村建设与发展中的尝试、无奈、责任与行动逻辑。


村级债务的形成,很大部分原因是基层政府基础设施建设和公共品供给能力的不足和主体责任的转移。作为普通农业乡镇,湖北许多乡镇并没有工商业收入来源,行政运行和镇村建设依赖项目资金和财政转移,而跑项目对乡镇政府的体制资源又有一定的要求。在财力短缺和担责不足的情况下,乡镇不得不采取建设责任下压的形式,由行政村作为建设和产业发展的业主,自建自筹。行政村作为建设的主体,所欠债务也归行政村而不是乡镇政府。


就村干部而言,为何要负债搞建设呢?堰塘、道路等基础设施建设关乎村民对村干部的评价,关乎村干部是否能够连任,也是村干部在任期间有所作为的体现,因而,即使借债村干部也必须推进。在项目工程建设上,村干部多抱着“要么不建,要建就要建好”的思想去建设,因而支出常超预算。而且,“公债无私责”,村庄欠债的责任主体是村级组织而不是村干部个人,只要建设支出在合理范围限度内,集体债务终究可以通过诸多“找补”方式化解。


近年来,湖北农村也出现一定程度的村干部行政化。村干部补贴提高到约3-4万元/年,扶贫、产业发展、环境整治等大量上级工作下沉,完成上级任务成为村干部工作的核心内容,这些行政工作的推进都需要一定的资金投放。与行政工作下沉并存的,还有乡村产业发展与乡村振兴的主体责任,许多村干部积极推进各种示范点建设,招商、引产业,也花费不斐。


村级债务的债权人主要是老板群体。许多乡村工程在招标时就要求老板带资建设,虽然承诺“三年还清”但大多数村庄实际上都是一拖再拖。每年过年的时候,老板都会找村干部要钱,村干部也会想办法从其他项目资金中还一两万、三五万给老板。正因为村庄建设资金不足、需要老板带资建设,村干部只能找本村或本地的老板群体,“老板赚一点,村里欠一点”。本地老板的好处是,老板是自己人,在建设的时候与村民、村干部都好沟通,纠纷少;老板是本地人,也会考虑工程质量的保障问题,不会偷工减料;最重要,本地老板可以欠债。


老板能够同意行政村的欠债也有经济理性考量:一是工程项目有一定利润空间,即便村级欠下几万元的债务,也依然可盈利;各村欠下的债务就相当于纯利,每年还一些就可以。二是村干部为了弥补和平衡老板的损失,会让老板做一些不欠债的项目,这样老板的利益也能够得到保障。相当于在熟人社会内部尽量地“少花钱,多办事”。但是老板同意村委会欠账的现象正逐渐终结,一方面,项目建设的利润空间越来越小,若村欠工程款,老板就要亏损。另一方面,以前项目资金都是拨到行政村,村里再给老板,现在,项目资金直接打到老板账上的情况越来越多,老板对村的支付依赖大为降低。


三、“滚雪球”困局:“跑项目”与“造产业”


从债务来源上看,村级债务是五分刚需、五分损耗;从债务化解来看,村级债务以“跑项目”为填补主渠道,但项目工程建设又会导致新的债务,陷入“滚雪球”循环中。湖北村级债务化解中,有两个债务应对形式应谨慎,因为它们会造成债务“滚雪球”困局:


一是“跑项目”的“新账还旧账”形式。对于维持型村庄而言,乡村基础设施建设需要必须通过“跑项目”满足。湖北许多市县行政职能部门及其各科室都有一定的扶农项目资金配置权,这些科室也成为村干部争取项目资金的主要对象。村级债务的存在并不是问题,问题是能否跑到项目,只要一直有项目,就有持续化解债务的能力,项目资金是村级债务化解的“活钱”。但“跑项目”也有明显的弊端,不仅充满了关系运作,产生资源损耗和权力寻租。而且,也导致村与村的建设能力失衡,各村饥饱不均,有的村花数百万改造高标准农田、沥青道路提档升级,有的村则连道路硬化都缺乏资金。“跑项目”就像“滚雪球”,项目资源越多的村,村干部声望越高,越容易得到上级政府的认可,发展人脉资源,争取到更多项目;且项目越多的村,村庄建设越好,上级政府也越认为村干部能做事,项目批给这样的村,也更放心,因而债务可以持续化解,但也在持续积累;而资源少、建设少的村越来越缺项目资金,村庄建设越发停滞、债务也无法化解。


如:A村是其所在乡镇的三类村,该乡镇根据各村治理、建设情况,将所有村庄分为四类。A村书记则希望,A村能够被降为四类的软弱涣散村,这样可以有更多的项目资金,还有重要领导包村支持。


二是“造产业”的鼓动式发展。一般项目资金是各村都要发挥能动性争取的,此外,还有乡村振兴或扶贫的产业资金。产业资金以打造产业为基础,着重建设示范点,项目数量少、资金体量大。如某县重点打造两个乡镇的茶饮花产业,每个乡镇内也只打造两三个村,其中,Z村作为重点产业村获批美丽乡村项目300万、后扶项目200万,以及百余万沥青路等“产业带路”建设配套。产业资金模式同样会衍生债务累积问题,因为土地流转、设施配套、亮点打造都需要数百万资金投入,项目资金缺口的情况下,就需要村庄欠债填补。而且,投入数百万资金打造少数若干亮点景观,忽略了大部分村庄处于维持型甚至公共品缺失状态的现实,不符合中部地区乡村振兴的实际。中部地区乡村振兴与发展,应立足整体维持型村庄的客观现状,重点填补基础设施和公共品需求缺口,再稳中求进为少数经济发富裕村锦上添花。


以行政村为“跑项目”和发展产业的业主,赋予村级组织建设自主权,虽然能调动村级组织积极性,增进村级组织盘活熟人社会治理资源和简约治理减少制度成本的优势,实现“少花钱多办事”。但这种发展模式也存在村级借债、欠债行为缺乏规制,以及行政村作为建设主体经济负担过重等问题。在乡村振兴背景下,湖北农村村级债务化解上,一是要重新配置政府与行政村在乡村建设上的主体责任;二是要注重项目资金投放到乡村的均衡性、实效性,注重为维持型农村基础设施建设补短板、强弱项。