地方政府进行建设需要建设用地指标,理应由国家下拨建设用地指标,而不应通过增减挂钩政策逼迫地方政府打农民宅基地的主意。


一般来讲,当前中国存在的突出问题是发展不充分和不平衡的问题。中国是一个发展中国家,发展不充分是毋庸置疑的。发展不平衡则一般会被理解为发展的区域不平衡和城乡不平衡。问题恰在于,发展往往要通过一个较长时期的不平衡才能达到高水平的平衡,中国经济和人口向沿海和大城市聚集,具有客观性,农村人口向城市聚集更是现代化的必然规律。在规律面前,我们不应当违反规律,而应当顺势而为。


某种意义上,当前中国经济发展中存在的东西差异,实质上就是中国城乡的差异,东部沿海发达地区城市带将城乡融为一体,这些城市带内的农村与城市无异,农民因为有家门口的二三产业就业,可以在不离开村庄条件下面完成城市化,所以这些发达地区的农村就等同于城市。全国特大城市大城市近郊农村与沿海发达地区城市带内农村具有同等性质。因此,我们所讨论的城市,是包括东部沿海发达地区城市带内农村和特大城市大城市近郊农村的。对应地,我们所讨论的农村,主要是指广大中西部农业地区的农村,中西部农业型农村地区正在经历的历史性重组,才应当是我们关切思考城乡关系中“乡”的重点所在,也是各种三农政策应当关注的重点所在。恰在这些方面存在着严重的农村政策错位。


依照以上城乡关系的认识,对照当前三农政策,就有很多值得讨论的地方。


当前乃至未来相当长一个时期,也许要到2035年中国现代化建设取得阶段性成功的时期,农村人口都一直会持续流出,村庄空心化和农村衰败都是不可阻挡的,农村社会也因此处在空前的分化重组过程中。农村社会的剧烈变动不仅包括人口大幅度减少,而且意味大量村庄消失。高寒山区农村农民自然而然搬迁出来从而还林于山,精准扶贫易地安置进一步加剧了这一趋向。偏远山区年轻人都进城了,村庄只有留守老年人,老年人种地主要是为了维持温饱而不是为市场生产农产品。平原低丘地区,大量农户家庭进城,村庄出现了租种亲朋邻里土地的“中坚农民”,“中坚农民”+“老人农业”构成了这些地区农业生产的主要样态。


一方面大量农民进城,一方面进城农民大都愿意保留农村土地权利和宅基地住房,以防进城失败时作为回村退路。实际上,当前中国绝大多数农户家庭中,青壮年劳动力进城去了,老年父母仍然留守农村。进城务工经商青壮年劳动力等到年老也可能会退返农村。从人口来看,农村半数人口进城去了,从农户来看,几乎每家都仍然有老年父母留守农村。


在农民不断进城过程中,农户家庭也自然会变得更加智慧。过去农户用在城市打工赚的钱在村庄建新房,现在农户在城市买房,而不再主要用于农村投资。他们开始在投资、预期各个方面适应城市化的需要,又保持农村退路。他们自然而然地适应正在快速变迁和重组的农村社会需要。生活不便利的山区村庄,农户搬到附近集镇上,有些规模太小的村庄随着人口流失自然而然消逝了。在村庄一些自然汇聚的点上形成了新公共空间。大量农村人口进城了,让度出各种获利机会,一些无法进城或不愿进城农民就捕获这些获利机会。不再依托农业和农村收入的农户越多,让度出来的农业和农村获利机会也就越多,也就可能自然而然产生出大量“中坚农民”,他们主要从农村获取足以维持体面生活的收入,还可以成为规模经营农户。


简单地说,当前城市化背景下面,村庄社会正在发生巨变和剧烈重组,这个过程中越来越多农村人口进城了,越来越多村庄消逝了,农村社会结构发生变化,农村经济结构也在发生变化。这是一个自然而然的过程,是农民自己选择的过程。这个过程的关键是所有道路通向城市。城乡是一体的,农村不过是农民进城失败的退路。


比较有趣的是,当前一个时期全国各级地方政府却按照自己的蓝图来打造他们所理想的乡村,甚至试图通过国家投资来打造强富美的乡村。当前每年国家投入到农村的惠农资金超过2万亿元,其中相当一部分投入到美丽乡村打造中,动辄一个村投入数百上千万元甚至数千万元,村庄硬件设施极其良好,甚至成为了城市人来旅游度假的地方,而实际上当地农民早就进城,只是因为地方政府打造亮点投资建设了硬件,又一再推动村民将住宅修建好,村民将本来用于进城的资金投入到修建农村住宅上,这种投入无助于他们进城,也无法为他们在农村获得更多经济收入。


一般来讲,国家资源投入应当解决市场无法解决的问题,应当具有保底性质。问题是,当前大量投入到农村的资源都是要通过国家投资帮农民建设强富美的农村,而实际上农民早已进城或早就在计划进城。农村正处在剧烈变化时期,地方政府却不计成本地在农村搞基本建设,这样一来,变迁村庄与静态投资、农村进城与资源下乡就产生了错位,大量资源投入成为无效投入。若对最近十年中国农村资源投入进行一个评估,就一定可以发现无效投入数量极为巨大,浪费殊为可惜。


我们再可以具体看看目前正在推进的农村宅基地改革与村庄环境整治。最近几年地方政府有很高的进行农村宅基地改革的积极性,其核心是让农民腾退出宅基地,以通过城乡建设用地增减挂钩为城市提供建设用地指标。问题是,地方政府进行建设需要建设用地指标,理应由国家下拨建设用地指标,而不应通过增减挂钩政策逼迫地方政府打农民宅基地的主意。


国家为了保护耕地,采取了偏紧城市建设用地指标供给。为了让地方政府有增加建设用地指标的空间,国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策,规定可以将农村建设用地退出与城市建设用地指标增加相挂钩,而农村建设用地主要就是农民宅基地。为了增加城市建设用地指标,全国很多地方政府掀起了拆农民住房的狂潮。为了让农民腾退出宅基地,地方政府就必须要让农民集中居住,农民上楼。因为上楼后不方便农业耕作,农户往往不愿意上楼,地方政府因此强拆甚至因此引发大量恶性事件。财力比较强的地方政府给上楼农民比较多补贴,比如成都,地方政府财力比较弱的就给农民比较少补贴,比如山东河南。为了获得农民宅基地以换取城市新增建设用地指标,地方政府在拆农民房子方面几乎无所不用其极,比如山东德州一度计划将全市8000多个自然村全部拆掉,重庆市以每亩15~20万元收购农民腾退宅基地,听说武汉一个郊区县计划在未来三年将全县2/3的自然村拆除等等。


现在的问题是,武汉郊区存在大量土地抛荒,将自然村拆除后复垦的耕地谁来种?重庆是山区,农民建房都是在坡地上,这样拆房腾退出来的宅基地复垦了怎么种粮食?中国有20亿耕地,现在耕地复种指数很低,土地抛荒情况很普遍,难道中国今天已经缺耕地到非得拆农民房子复垦宅基地这一步了?


拆农民房子再还建,让农民上楼,农民并没有得到什么好处,国家却花费了巨额财政投入。拆除的农民房子是社会主义现代化建设的物质成果,这样的拆除在农村本来建设强度就不够的情况下,显得过于荒唐。


江西农村村落多为大规模聚居,且江西多山,农民住房依山而建。江西宅基地改革拆农民房子以让农民上楼,一方面很难节约出宅基地出来(因为建新房也要占地),一方面江西地方财力也不允许。江西省因此将宅基地改革变成村庄环境整治,将宅改主要精力用于拆除村庄一户多宅的旧宅,以及各种茅房猪圈工具房。为了配合宅改,江西省还在集镇和自然村配备雨污分流和污水集中处理系统。村庄环境整治确定提高了村庄的宜居性,不过投入往往十分巨大,我们参观过的一个村庄,400人投资400万元以上,还没有包括农户自己的投入。而实际上全村绝大多数农户都已经进城或计划进城,村庄史无前例投入巨资进入村庄环境整治,却恰好在村庄在解体的前夕。


当前农民正在进城,只是农民进城会有农民自己的节奏,比如他们一般在县城买房,父母一般留守村庄,进城年轻人也为自己年老返乡预留了空间,他们会理性安排自己在进城与返乡之间的节奏。最终,有能力进城农户进城去了,他们的宅基地自然也就腾退出来了。等到农民进城尘埃落定,再进行村庄环境整理和美丽乡村建设,就要从容得多也合理得多。


在村庄剧变的时期,我们得有耐心让村庄去变,而不是人为去阻止,以及迫不及待提前建设。当前村庄已存在千年,一直都可以存在,为什么我们现在急于拆掉农民未必多余的房子,就要进行雨污分流和污水处理?村庄家庭污水处理成本很高,建管网成本都是天价,农村大多数人口都已进城了,农村地广人稀环境一直都有自净能力,为什么现在就不再能忍受这种生活污水对环境的影响?


本文为《城乡关系视野下的乡村振兴》一文第4节,原文发表于《中南民族大学学报》2020年第4期。