崔晶：基层治理中的非正式雇员与“隐形之轨”

非正式雇员制度是地方治理研究中一个非常重要的议题，也是中国与欧美公共管理研究差异很大的一个方面。本文通过案例研究，对内蒙古自治区L县人社系统的非正式雇员群体进行实证分析，试图从人员类型、薪酬和激励等方面呈现中国基层政府非正式雇员的人事管理状态。本文提出，中国基层政府非正式雇员的存续有其巨大的历史惯性和特有的演化逻辑。从古到今，官僚等级管理制度经历了从古代官阶的三层架构到现代基层雇员的三层透视结构的变迁，并且经历了基层治理“双轨”政治向政府雇员双重身份的演化。从传统治理的实用主义逻辑来看，非正式雇员的身份更符合地方政府社会治理的需要。在现代社会，这一群体逐渐成为基层治理的“隐形之轨”，即作为基层社会治理的缓冲带、缓解地方社会就业压力的手段，以及入仕预备队。

近年来，各种基层临时人员粗暴执法的事件频频曝光，一经调查，发现都是“编外人员”“临时人员”所为，然后将他们处理或开除以示事件的解决。然而，基层部门聘用非正式员工进行诸如城管、交通、环保执法等工作，或者说利用“编外人员”来作为对某些社会事件偃旗息鼓的手段，不仅仅是严格控制编制下财政供养人员“只减不增”的结果，其背后也反映了中国地方治理逻辑的演化和变迁。

政府部门聘用“编外人员”古来有之。在中国古代，胥吏是实现基层社会治理的重要人事力量。从魏晋南北朝开始，官与吏已经开始分途而治，至明朝正式分离。官是体制内通过科举考试选拔出来的，从国家领取薪俸，并有晋升通道；吏不需要参加科举考试也无缘体制内的晋升和领俸。在传统社会，地方官雇佣非正式员工进行社会管理大致是出于两个原因：一是基层治理工作量大，知县加上各种佐杂官都不足以应付繁重的基层治理任务；二是由于回避和短任期制，地方的州县官们大都是不熟悉本地情况的外地人，即“流官”，他们需要依仗熟识本地情况的胥吏们（如幕友、书吏、衙役等），即“土官”，为其出谋划策，或者具体执行公务。当然，除了胥吏，州县官们还会任命“甲长”“里长”或者雇佣民间辅助人员如“薄记员”“收兑”“总催”等负责征税、户口登记、徭役、地方治安管理等事务。因此，中国传统社会中基层治理的主要力量是非正式人员。正如王亚南所言，“中国官制上关于官吏名额的规定，往往注重形式，不顾事实需要。地方政务即使年有增加，吏员额数终未按比加多。……于是县府州衙不得不在定额人员之外，聘定幕友，依托地方士绅”。

民国时期，各个地方的胥吏群体已经不存在，县政府建立了正式的分职能的科层机构，县以下逐步建立统一的区乡行政，行政权力开始下沉乡镇。新中国成立后，人民公社时期实行的是“政社合一”，改革开放后实行的是“乡政村治”体制，通过政府组织的扩张和干部网络的扩展将行政权力延伸至了最遥远的农村地区。从古到今，从胥吏到现代社会的村干部、社区干部，还有各种类型的社工、协勤、网格员等这些非正式雇员都忙碌地穿梭于基层政府与民众之间。因此，在基层治理中，非正式员工一直是基层社会治理的重要力量。那么，为什么基层政府愿意聘用非正式员工进行社会治理？基层非正式员工的聘用为什么会呈现愈来愈多的趋势？这是基层治理中一个值得深入探讨的问题。

对于基层非正式雇佣人员（编外人员）的分析离不开一个核心的概念，那就是“编制”。编制是官方创设的机关事业单位的职位体系，它与党提名干部制（the nomenklatura system）一起构成了上级政府控制下级政府的人事管理手段。改革开放后，从1982年、1988年机构改革到1993年、1998年改革，再到2003年、2008年的机构改革，大约五年一次的政府机构改革几乎都是通过削减人员编制的方式来实现的。据中央编制委员会办公室统计，1998年到2002年间，国务院各部门编制精简了47.5%，省级部门编制精简了48.2%，市县乡各级党政群机关编制精简了19.4%。编制成为我国公共部门正式雇员的重要身份特征，编制内与编制外也逐渐成为区分正式与非正式雇员重要的甚至是唯一的标准。

基层非正式雇员与国外基层官僚有某些相似的地方。美国学者李普斯基（Michael Lipsky）提出了街头官僚理论（Street-level Bureaucrats），并指出那些在基层从事直接与民众打交道的公共服务工作者属于街头官僚或者基层官僚，他们包括教师、公益律师、社会工作者、社区民警、社区卫生健康工作者等。街头官僚在与民众的互动中拥有较多的自由裁量权。与欧美国家的行政体制背景不同，中国基层非正式雇员的范围和构成有着自己的特征。吕芳认为基层政府部门的雇员可以分为三类：科层制、影子雇员、合同外包，非正式员工指的是除了编制内机关事业单位的公职人员之外的非行政编、非事业编的聘用编外人员，即影子雇员。依据这样的划分，政府公务人员就形成了一个“同心圆”结构，从中心到外围依次为科层制——影子雇员——合同外包，因而呈现出一个政府与雇员的联系、责任机制等相继减弱的谱系。类似的，刘建军把基层公务员划分为官僚群体（公务员）、派生群体（事业单位在编人员）和雇佣群体（体制外雇员），三分群体在横向上体现为一种差序化格局，离权力中心最近的是官僚群体，居于官僚群体外围的是派生群体，离权力中心最远的是雇佣群体。基层非正式员工主要指的是雇佣群体，即完全依靠市场化机制建立起来的辅助群体。因此，就基层非正式雇员的内涵，学者们基本达成了共识，即认为基层非正式雇员是指政府部门体制外（编制外）的雇佣群体。本文所说的非正式雇员指的是协助机关事业单位工作人员处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益，但不纳入单位编制管理，享受不到编制内人员应有的待遇和福利的人员。另外，本文讨论的编外人员不包括地方政府机关事业单位中的借调编内人员，劳务派遣、服务外包和非全日制用工。

基层非正式雇员的存在实际上反映了中国国家治理中的“双轨政治”。费孝通提出，在中国传统政治中，存在着中央集权和地方自治的“双轨”结构。一个轨道是自上而下的官僚之轨，贯穿于官僚体制内部运行过程并止于县政；另一个轨道是隐性的自下而上的乡土之轨，在县以下，乡村社会的诸多方面是通过士绅、胥吏、民间社团和非正式制度组织起来的。“双轨政治”在地方人事安排上衍生出的是“官吏分途”的问题。周雪光则认为，中国历史上的“官吏分途”是帝国治理受其规模所累，向下延伸能力有限，而采取的应对措施。以“流动的官”和“固守的吏”为特征的官吏分途在很大程度上缓解了中央与地方治理的紧张。历史上的官吏分途模式导致官员跨越不同行政区域的空间流动，延伸至当代，地方政府的人事安排呈现层次分流模式，表现出行政区域上下层级间的递增性和连续性，即“官吏相对谱系”。周黎安则从纵向的政治晋升机制的视角，提出官吏分途代表了政府事务由行政内包走向行政外包，再到政府外包体系的行政化的漫长过程。推动这个过程的驱动力其实是国家所面临的日益严重的财政压力。吏作为政府的外包者，既不代表地方利益也不代表国家利益，他们只代表自己的利益群体，是政府事务的市场经纪人。

然而，一个不争的事实是：随着我国简政放权改革的深入，基层政府承担的行政事务越来越多。有学者指出，为了完成日益繁杂的行政事务，基层政府在编制管理与“凡进必考”的刚性约束下，雇佣了大量编外人员。支撑这些人员的经费来自地方政府的软财政支出，即不受财政部门和人大立法部门控制，主要受经费使用部门和地方主要负责人影响的财政支出行为，以维持基层政府运作和满足日益增长的社会需求。另一个方面，虽然乡镇政府编外用工是压力型体制下的无奈之举，但也有学者指出，乡镇政府在面对复杂任务时也会能动地发展出一套自主性扩张策略，以“有编不用、编外扩编”的方式突破编制的“硬约束”，形成政府规模的“隐性扩张”。那么，究竟是什么原因使得基层治理中非正式雇员的聘用一直延续至今并呈现愈来愈多的趋势？如果中国的基层治理如此依赖非正式员工，那么如何激励非正式员工进行有效地治理？

为了回答这些问题，本研究采取对单个案例进行描述性阐释的办法，选取了内蒙古自治区的L县作为调查地点，以人力资源与社会保障局及其所属单位为主要的调查对象。选择县级政府作为调查地点，是因为县级行政单位是中国国家治理中最稳定的层级。县政府一方面连接着国家，一方面连接着民众，是基层治理的重要行政层级。以人力资源与社会保障系统为主要的调查对象，是因为人力与社会保障系统对于本地区编制内外的人员聘用非常熟悉，既能够分析人力与社保系统的非正式雇员情况，还可以较好地了解本地区其他部门的雇员情况。在研究数据获取方面，本研究采取了参与式观察和半结构化访谈的方式，于2018年7月至2019年6月在L县人力资源与社会保障局作为工作人员进行了参与式观察，并对该局的部门负责人和普通工作人员等近30人进行了座谈、访谈。同时，查阅当地政府的相关文件等来获取研究资料。

L县是内蒙古自治区的一个县，县人力资源和社会保障系统（以下简称人社系统）是县政府管理人力资源和社会保障工作的行政职能部门，包括了人力资源与社会保障局和下属八个事业单位。

（一）非正式雇员的构成

随着简政放权改革的不断推动，基层工作量逐渐加大，在编工作人员严重不足。以L县人社系统局机关为例，共有行政编制15人，配备领导职数4人，剩余行政编制11人。人社局内设8个股室，平均1个股室分配不到2个编制内人员，完全靠行政在编人员无法完成日常工作。但因编制限制，人社系统聘用了较大数量的编外人员（非正式雇员），他们在人社系统的工作中发挥着不可忽视的作用。截至2018年12月31日，L县人社系统共有工作人员171人，其中在编人员108人，编外人员63人，分别占总数的63.2%和36.8%。编外人员占工作人员总数的三分之一以上。就年龄结构而言，L县人社系统非正式雇员中，30岁以下的人员占编外人员总数的76%，31-40岁占14%，41-50岁占7%，50岁以上占3%。30岁以下的人员占比最大，超过总数的四分之三。

从学历水平方面来看，L县人社系统编外人员学历为本科的共36人，占编外人员总数的57%；学历为大专的共19人，占编外人员总数的30%；学历为中专的共2人，占编外人员总数的3%；学历为高中及以下的人员共6人，占编外人员总数的10%（见图1）。本科学历的人数占比最大，超过总数的二分之一。

（二）非正式雇员的类型

L县人社系统目前的非正式雇员主要有三种类型：一是纳入地方管理的编外人员。此类人员未列入机关事业单位编制序列，但由当地编制管理部门按照“总量控制、严格审批、动态调整”的原则，结合各部门实际，由组织、编办、人社和财政部门，按照单位职能职责、编制数及实有人数等综合因素核定并聘用的编外人员。其工资由财政部门统一发放，用人单位与聘用的编外人员依法签订劳动合同，依法缴纳各种社会保险，工资高于当地最低工资标准。因此，此类编外人员工作较为稳定，聘用时间较长。目前，L县人社系统编外人员中纳入此类管理的人员共23人，占编外人员总数的36.5%。

二是带有志愿者性质的工作人员。此类编外人员不由当地编制管理部门核定人数，依据《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，中组部、人事部等八部委颁布的《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》等相关文件要求，通过公开招募、自愿报名、组织选拔、统一派遣的方式录用的大学生村官、“三支一扶”大学生、社区民生志愿者、工会社会工作者等。这类人员一般设有工作期限，其工资由中央财政和地方财政共同承担，参加社会保险，并按规定由财政承担重大疾病和人身意外伤害商业保险。目前，L县人社系统中此类带有志愿者性质的工作人员共32人，占编外人员总数的50.8%。

三是单位自行聘用人员。用人单位根据自身工作实际制定招聘计划，自行招聘，并与聘用人员依法签订劳动合同，聘用人员工资由单位自行筹款支付，依法为其缴纳各项社会保险费。此类人员的工资水平较前两类较低。随着对“吃空饷”行为打击力度的不断增强，以及对编外人员纳入地方统一管理的不断深入，单位自行聘用人员主要集中在驾驶员、门卫、后勤等岗位。目前，L县人社系统中单位自行聘用的这一类非正式雇员共8人，占编外人员总数的12.7%。

这三类编外人员分布于人社系统各个局、中心、队、院中，其中从事档案管理的占编外人员总数的5%，从事行政管理的占5%，从事基本养老保险的占33%，从事基本医疗保险的占21%，驾驶员岗位占3%，从事就业创业服务占8%，从事劳动保障占10%，门卫管理占3%，信息中心13%（见图2）。

从以上分析可以看出，L县人社系统的非正式雇员的整体队伍很年轻，30岁以下的雇员占非正式雇员总数的四分之三。编外人员整体学历水平也较高，本科学历的人数占比超过总数的二分之一。

（一）非正式雇员的薪酬与福利

L县人社系统非正式雇员的薪酬主要分为四个档次：1500元每月的2人，1560元每月的26人，2000元每月的5人，2500元每月的32人。按照前文L县人社系统非正式雇员的类型来划分，第一类纳入地方管理的编外人员的工资为每月1560元，这也是L县的最低工资标准。这类工资全部由县级财政承担，分为基础工资和绩效工资两部分，其中基础工资根据当月考核结果发放，绩效工资根据年度考核结果发放。同时，县财政为此类编外人员缴纳基本养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险。这类编外人员只有在最低工资标准进行调整时才会同步调整。

第二类带有志愿者性质的非正式雇员工资为每月2500元，这类人员工资由自治区、市、县三级匹配资金发放，并缴纳养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险，需个人缴纳部分由财政代扣代缴，未缴纳生育保险。这类编外人员工资水平由上级部门统一调整。

第三类单位自行聘用人员中各单位的薪酬水平都不相同。L县人社系统的就业局与社保局此类编外人员工资均为1560元每月，与第一类编外人员工资水平一致，并由单位出资为其按灵活就业人员缴纳基本养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险，需个人缴纳部分由单位代扣代缴。医保局此类编外人员每月支付工资为2000元，不缴纳社会保险。人社局此类编外人员岗位为门卫管理，年龄在60岁以上，除了每月为其支付1500元每月的工资外，还提供住宿，水电费全部由单位承担。这类编外人员工资水平基本不做调整。在福利保障方面，L县人社系统编外人员享受的待遇也远不及编内人员。部分编外人员只享受四险，即养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险，未享受生育保险；部分编外人员未享受住房公积金；部分编外人员五险一金均不享受。

与L县人社系统编外人员相比，编内人员中公务员、参公人员工资由职级工资、津贴补贴、奖金组成；作为公益一类事业单位，人社系统中事业编人员工资由基本工资、绩效工资、津贴补贴三部分组成。所有编内人员工资全部由财政承担，同时由财政缴纳基本养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险和住房公积金，需个人缴纳部分由财政代扣代缴。公务员、参公人员、事业编人员中级别最低办事员的工资均为4446元每月。由此可见编内、编外人员薪酬方面差距较大，“同工不同酬”现象明显，同一岗位工作内容相同但因身份不同，编外人员的工资水平一直低于编内人员。

（二）非正式雇员的培训

在培训方面，L县人社系统编制内正式雇员的培训包括岗前培训、提升培训、在线学习培训、进修培训等多种方式的业务培训，还能享受到全国人社系统干部职工在线学习平台、国家工作人员学法用法考试平台等在线资源。因此，培训平台多样，培训资源比较广泛。相对比而言，大部分针对编外人员的培训只是参加全系统春节假期后为期一周的业务培训。由于L县人社系统各个单位工作人员都要直接接待来访办事人员，根据实际工作需要，L县人社系统每年都会选择在春节假期后办事人员较少的一周，组织全体工作人员开展业务知识和技能培训，提高编制内外人员的业务素质和工作能力。

除了参加这种全体员工的培训，L县人社系统针对带有志愿者性质的编外人员还提供一些培训上的照顾。考虑到这类编外人员的服务期有限，为方便下一步就业，人社系统免费组织他们开展创业培训，拿到创业培训合格证书的学员可以向就业局申请小额担保贷款。当然，L县人社系统支持以上三类编外人员参加体制内考试或研究生考试培训，只要按单位要求履行请假手续，经领导批准后均可以带薪在家学习或参加各种应试培训。

（三）非正式雇员的考核与激励

从考核方面来说，L县人社系统并没有根据岗位不同而制定具体的编外人员考核办法，对他们的考核主要是出勤率和是否发生影响较大的问题，而且考核结果基本由股室、单位负责人直接决定，并不能够完全衡量出其工作的质量和数量。同时，由于L县人社系统并没有针对编外人员的岗位晋升轨道和机制，因此考核结果只是作为奖励、续聘和解聘的依据。非正式雇员的考核主要分为日常考核和年底考核两类：日常考核按月进行，根据结果发放基础工资。每年年底单位对此类人员进行一次综合年度考核，考核结果作为年度绩效工资兑现和续聘或解除劳动合同的依据。因此，编外人员的考核不能够体现多劳多得的原则，同类编外人员的工资水平完全一致，从而进一步削弱了考核的作用。当然，针对L县第二类志愿者型编外人员，在考核合格服务期满后，全区公务员考录和事业单位公开招聘时会安排一定比例的职位，定向考录和招聘考核合格服务期满的高校毕业生。在服务地参加公务员考录和事业单位公开招聘的，不受盟市、旗县户籍限制。凡在自治区境内落实了接收单位的，原来的服务期限计算在正式工龄之内。

L县人社系统编外人员除去正常的工资待遇外无任何物质奖励等激励机制。因为如果制定奖励机制，奖金全部由单位自行解决，而人社系统作为财政全额拨款单位，奖金的资金来源只能靠挤占办公经费、临时性支出等方式发放，无形中增加了单位的财政负担。因此，L县人社系统在财政经费有限的情况下无法利用奖金等物质激励方式激励非正式雇员，激励机制主要集中在精神激励方面，如榜样激励、尊重激励和情感激励。

首先，在榜样激励方面，人社系统每年“七一”都会召开系统表彰大会，对一年来涌现出来的优秀共产党员、优秀服务标兵、优质服务窗口进行表彰。“表彰的对象可能就是你同一个股室的同事，或者是旁边股室的同事，你每天能看到他努力工作的状态，对他表彰说明一个人认真努力，是能被大家看到的，也激励我们向他学习。”

其次，在尊重激励方面，L县人社系统的编外人员可以在一定范围内自己决定工作方法和工作程序，这让编外人员觉得得到了信任；另一方面当工作或生活中遇到困难时，其他人并不会因为其“非正式”的身份熟视无睹，而是主动为其排忧解难。同时，在系统以及全县的知识竞赛、演讲比赛、工间操比赛等文体活动中，人社系统不分编内、编外，所有人都可以参赛。这些都让编外人员觉得得到了尊重。

再次，在情感激励方面，L县人社系统关心编外人员的工作和生活。一位编外人员说：“我以为自己是个‘外人’，婚礼应该不会有几个人来参加，没想到咱们系统的领导都来了，让我特别感动。”一位副局长谈到，“我们应该让所有在人社系统工作的人都感受到单位的关心和温暖，让每个人都愿意为人社系统努力，更好地服务人民。”另外，是对编外人员工作上的失误也予以宽容。只要不对人社系统产生较大较坏影响，都允许编外人员在一定范围内犯错。

总之，非正式雇员在培训、考核和晋升方面缺乏科学完善的激励制度，导致L县人社系统编外人员“只要不犯错，干好干坏一个样”。由于编外人员薪酬水平同编内人员差距较大，同时编外人员学历不低，因此当有薪酬合理的工作出现时，编外人员会立即做出辞职选择。因此，薪酬方面的不合理导致人员流动性增强，增加了单位的用人成本，也影响了工作效率。另外，L县人社系统还不同程度地存在缺乏沟通激励的情况。通过访谈发现，各单位编内、编外人员之间沟通不足，领导班子与编外人员沟通不多，甚至一些领导对系统内编外人员的姓名和从事的工作岗位都不了解。在缺乏沟通的情况下，编外人员不仅无法表达自己的工作建议和内心的想法，体会不到组织归属感，同时也无法得到及时赞赏和表扬，从而不能很好地激发上进心和荣誉感。

正如前文所述，对于基层政府聘用非正式雇员的原因，目前学术界形成了几种不同的解释。这些讨论都从不同的侧面对非正式雇员问题进行了剖析。然而，这些讨论无法解释我国自秦汉以来就存在的中央政府层面的“职官—散官”体制和地方政府层面的“职吏—散吏”体制。非正式聘用的散官和散吏一直与正式的职官和职吏形成泾渭两分的格局，以至魏晋南北朝和隋唐后逐渐出现了“官吏分途”的局面。如果非正式雇员是地方繁杂公务的产物，那么为什么几千年来我国地方政府一直都不进行编制的扩张，吸纳更多的非正式人员进入到正式行政队伍之中呢？甚至有时候恰恰相反，政府部门反而进行精兵简政呢？因此，本文认为“人少事多，不得已而为之”“软财政支出”和“自主性扩张”都只是从一个侧面解释了非正式雇员存续在政府治理队伍中的原因。在现有研究基础上，本文提出非正式雇员的聘用其实是中央和地方政府调控整合社会的重要手段，是地方治理的隐形之轨，以期更好地理解中国基层治理与非正式雇员的关系。

（一）非正式雇员：基层社会治理的缓冲带

在中国历史上，地方政府在国家与社会的交融处会雇用很多当地的非正式雇员来缓冲和调和基层社会治理困境。这正是费孝通提出的“双轨政治”中的乡土之轨。非正式雇员组成的乡土之轨的存在与历史上的官品体制有很大关联。阎步克在分析秦汉官僚品位结构时指出，“衔号名位的拥有者往往不限于正式在任官员，王朝品位的涵盖面经常超越行政边界，而向民间和社会延伸和渗透”。也就是说，中国历史上政府部门内的工作人员有着复杂的编任资格和等级安排，按照等级层次大致可以分为正秩（编制内）—比秩（参照编制）—无秩（没有编制）。至明清时期，州县官私人雇用的当地胥吏，充当着地方政府和地方社会交接的枢纽，成为基层治理的主要力量。

究其原因，与西方学界国家与社会二元对立理论不同，中国地方治理中呈现的是国家与社会的交融、重叠与弥散的状态。费孝通把中国国家与社会的交接处称为“中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键”，黄宗智把国家与社会的融合地带称之为“第三领域”。正因如此，传统中国的地方社会与国家构成了一个连续体，官僚之轨从中央走到地方政府（基层政府），再往下走接续的就是乡土之轨。在这个双轨的连续体中，政府工作人员也相应呈现了不同的身份梯度，官僚之轨的主体是具有正式编制（正秩）的官员，乡土之轨的主体是参照编制（比秩）或没有编制（无秩）的非正式雇员（见图3）。值得一提的是，秦汉时期在中央政府开始推行“职官——散官”体制，中央的丞相、三公、列卿、诸署等长官，其科层化程度高、公共性强，与宫省中的“宦皇帝者”、散官形成了双峰对峙、泾渭两分的格局。相对应地，在郡县形成了“职吏——散吏”体制，郡县中正式任命的职吏构成官署主干，另聘有人数众多的门下吏、私吏、诸曹职吏等非正式吏员。因此，在很多情况下，地方郡县的长官（职吏）正是与非正式聘用的这些散吏一起来共同实现地方治理的。在国家与社会的交融处，地方政府需要雇用许多本地非正式雇员来管理当地事务，这些雇员的“当地人”的身份让他们更了解本地的风土人情，非正式的身份又让他们比编制内官员能够更有效地与民众打交道，因而这些非正式雇员能够进退自如地穿梭在体制内外，形成了基层社会治理的缓冲带，从而缓和了国家纵向层级体制治理的困境。

在现代社会，官僚之轨逐渐下移，在县级政府之下设立了乡镇一级政府，在乡镇之下的社区和村庄里的主要领导人也出现了行政化的趋势。随着国家权力向基层的不断延伸，乡土之轨由原来纵向接续官僚之轨的轨道，逐渐隐身并转化为地方官僚身份上的乡土属性（见图4）。这样，在基层治理中原来的乡土之轨的“单轨”就逐渐隐化为基层官僚的双重属性或者两种身份。双重属性是指：在基层治理中，县、乡镇编制内和编制外工作人员本身都具有官僚性和乡土性双重属性，官僚性特征是指作为下级执行人员一定要贯彻执行中央和上级政府下派的政策和任务，乡土性是指作为基层政府工作人员还会更多地考虑本地经济社会发展实情和本地人的利益。两种身份是指，在基层治理中政府雇佣了两种工作人员，一种是编制内的机关事业单位工作人员，另一种是大量的编外人员。吸纳更多地方社会的非正式雇员参与到基层治理中，与正式人员一起工作成为目前基层治理的常态，甚至在很多地方非正式雇员已经成为县和乡镇工作的主要力量。

前文案例中，L县人社系统的非正式雇员有63人，占全体工作人员总数的三分之一以上。他们主要分布在工作一线岗位，从事人社系统最繁忙的办理基本养老保险和基本医疗保险事务的非正式雇员占了全部非正式雇员的54%。而且这些人员大都年轻力壮，30岁以下的年轻人占非正式雇员总数的76%；大学本科学历的占一半以上。由此可以看出，作为基层治理中的重要一轨，地方政府从实用、能干的角度来聘用非正式雇员的缘由可见一斑。

（二）非正式雇员：缓解地方社会的就业压力

国家吸纳非正式雇员参与地方社会治理也是一种缓解当地就业压力的方式，从而起到维护社会稳定的目的。正如前文所述，中国国家与社会融合的特点，让中国政府正式雇员的官职向社会延伸和弥散，也同时让非正式雇员有着比附或者类似于公职人员的品秩特征。因而，中国的官阶具有了“管理范围的普泛化”和“品秩要素的普泛化”的特征。在这个意义上，“国家不仅是一个功能组织，还是一个‘生活组织’；中国官阶不仅是一种行政制度，还是一种社会制度。另外，中国古代人事管理有个很大的问题，就那是人员结构远大于职位结构。也就是说“官人”（拥有朝廷位阶名号者的数量）的数量，远远多于行政职位之数，而这些“官人”都在帝国人事管理的范围之内，需要用各色位阶衔号来标识区分。因此，由于需要用品位来确认众多“官人”的身份和类别，传统中国人事管理的一个很重要的特征就是需要想方设法解决这些“官人”的就业问题。因而，非正式雇员一直是作为国家与社会治理的重要缓冲带而存续的。古往今来，在基层政府之下，一直充斥着各种编制外的散官、胥吏以及其他人员，从事征税、户口登记、徭役诉讼、维持秩序等社会治理的工作。

现代社会，吸纳更多社会人员参与到基层治理中解决他们的就业问题，维护社会稳定成为聘用非正式雇员的一个重要任务。前文案例中，L县人社系统有86.5%非正式雇员的薪酬是由中央财政或中央与地方财政共同负担的。其中第一类的编外人员，虽然他们未列入机关事业单位编制序列，但是当地政府会按照职能职责来核定并聘用编外人员，财政部门统一发放工资，依法签订劳动合同，工作较为稳定。他们大都从事人社系统很核心的工作，即从事基本养老保险和基本医疗保险的公共服务，这类人员该系统占编外人员总数的36.5%。另外，非正式雇员的存在还解决了很多大学生的就业问题，前文案例中第二类的编外人员就是通过公开招募、自愿报名、组织选拔、统一派遣的方式录用的大学生村官、“三支一扶”大学生等，这类人员占了L县人社系统非正式雇员的50.8%。这类非正式雇员考核期满后，通过公开招聘可以优先进入当地具有正式编制的公务员和事业单位的行列。

（三）非正式雇员：入仕预备队

从历史上来看，从中央到地方政府雇佣非正式人员的一个很重要的原因是给特殊群体（如士人、学子或官僚子弟）提供入仕的机会。这些“入仕预备队”的存在，进一步扩大了官员结构的外缘，而且经常就变成了正式的品位安排。在政府非正式雇员的发展过程之中，历朝历代的编制控制范围“沿科层金字塔不断下延，越来越多的低级人员有了员数和员限的规定，甚至被纳入了正员。其编任资格上升，其正式化程度提高，管理的力度不断强化”。例如，在东汉以至魏晋时期，多种私吏、散吏、备吏都被纳入“员吏”队伍，有了法定员限。到了晋唐之间，若干散吏的编任资格继续提高，变成正任职吏了。

因而，传统中国的人事管理呈现三层透视的状态（见图5），最核心的一层是具有政府内部正式职位结构的“职事官”；次外层的“品位性官职衔号”也是官员，但其官职衔号已经溢出了职位结构；最外层的是“民间朝廷名号拥有者”，在这类人员中包括了很多种类型的编制外“官人”，如秦朝时期的“散官”，汉朝时期民间拥有政府赐爵的男子，魏晋南北朝时期的府官、属吏，唐宋时期的“员外官”“添差官”，明清时期的各种胥吏等。这些政府正式雇员（职事官）、类正式雇员（品位性官职衔号）和非正式雇员（民间的朝廷名号拥有者）的分层结构和非正式雇员作为入仕预备队的情况与现代中国对于非正式雇员的人事管理逻辑还是非常类似的。

现代社会，基层治理中的非正式雇员有相当一部分是针对大学毕业生的志愿型工作人员。如前文案例所述，此类编外人员占L县编外人员总数的一半，而且数量不由当地编制管理部门核定。他们主要是通过公开招募、自愿报名、组织选拔、统一派遣的方式录用毕业的大学生作为基层治理的大学生村官、“三支一扶”大学生、社区民生志愿者、工会社会工作者等。他们的工资由中央财政和地方财政共同承担。这样一类编外人员是典型的“入仕预备队”，地方政府会在当地公务员考录和事业单位公开招聘时安排一定比例的职位，定向考录和招聘这些作为非正式雇员考核合格并且服务期满的高校毕业生。在服务地参加公务员考录和事业单位公开招聘的这些非正式雇员，不受户籍限制，而且在作为非正式雇员时的服务期限计算在今后的正式工龄之内。

因此，如果审视现代中国的基层政府雇员的组成结构，也会看到一个三层的透视图（见图6）。最内层是具有正式编制的公务员和参公管理人员；次外层是公益一类事业单位人员，这类机构是全额财政拨款的机构，承接着很多政府职能，在这种事业单位工作的人员工资和待遇都会比附核心的公务员的标准；最外层的就是非正式雇员，也就是没有政府机关和事业单位编制的人员，他们中的一部分人员，尤其是作为志愿型编外人员的大学毕业生最终会通过招聘考试进入公务员队伍。因此，就非正式雇员的存续而言，无论是传统中国还是现代中国的人事管理，在给特殊群体提供入仕机会这一点上达成了一致。

无论是作为基层社会治理的缓冲带，缓解地方社会就业压力的手段，还是入仕的预备队，亦或是基层繁重工作的承担者，非正式雇员这一群体在中国社会几千年的存续有着悠久的历史背景和复杂的发展逻辑。纵观历史的发展，我们可以看到非正式雇员的存续其实一直有一种有意思的实用主义逻辑，那就是非正式雇员的身份更符合地方政府社会治理的需要。从地方政府的角度来看，非正式雇员的身份避免了政府直接与民众打交道的生硬，缓冲了纵向官僚体制与基层社会之间的治理张力，同时还缓解了一部分就业压力；从民众的角度来看，非正式雇员的工作不仅解决了一部分民众的就业需要，而且还有可能将其纳入进入正式公务员队伍。这或许是非正式雇员几千年存续的重要原因。

然而，虽然非正式的身份能够让这些基层雇员自如地穿梭游走于体制内外，地方政府可以借助非正式雇员的身份进行基层社会治理，但正如前文案例所述，由于身份的尴尬和晋升机制的缺乏，基层政府的非正式雇员工作积极性不高，没有组织归属感。正如某镇党委书记所言：“我们镇的工作人员有7种不同的身份，编外人员占大多数，且是乡镇工作的主力……但这些人由于身份问题，无法在职务职级上得到晋升，一样的辛苦，却不一样的待遇，很多人看不到希望，没有工作热情。”L县人社系统非正式雇员的工资和待遇相较于正式编制人员都较低，考核与晋升、奖励不挂钩，单位的奖金等物质激励基本上没有。虽然L县人社系统内部也有榜样激励、尊重激励和情感激励等精神激励，并且对于非正式雇员也提供职业培训，但是在职工考核、晋升等方面缺乏实质性的激励机制，最终会导致非正式雇员群体的不稳定和工作效率的低下。在这种情况下，身份的认同，也就是“转正”或者通过其他比附的方式提高这些人员的工作积极性，其实是对他们最大的激励，也是解决目前基层非正式雇员工作热情低、效率低的有效办法之一。

当然，在编制硬约束的前提下，如何设计有效的激励机制，需要各级政府的智慧和认真考量。目前，地方上也有一些创新性的替代机制。比如，某些县的职能部门和街道社区成立一种类似部门或街道企业的公司，把非正式雇员都放到公司里去，优先让这个公司承担区域内的水利工程、农田整治、城镇建设等工作。公司有了收入，可以提高这部分人的收入，来调动他们的积极性。有学者提出借鉴国际经验，政府利用合同外包的方式，实现公私合作治理，来解决非正式雇员的问题。然而，无论是成立公司，还是政府购买服务，这些方式只能解决薪俸一个问题，对于激励非正式雇员需要的其他因素如身份认同等无法满足。正如有学者指出的，对于编外人员的“体制化”漠视导致了基层政府在编和非编人员薪酬的极化现象，应尝试弱化既有的编制—预算刚性管理模式，取消基层政府人员的编制身份差别，在全面推行无编制身份管理中统一实施全员聘任制。中国两千年官僚等级管理制度的“一元化多序列的复式品位结构”具有巨大的历史惯性不能忽略。在这个由众多品秩要素以复杂方式构成的“复式结构”中，仅仅以“薪俸”一个要素作为调节，无法真正解决非正式雇员的身份和激励问题。目前，“基层减负”“基层形式主义”“基层治理低效”成为政府治理中的热门话题，这其中固然有压力型体制下政策执行全部下压到基层的现实和府际关系视角下需要理顺从中央到地方政府的权责分配等问题，但从非正式雇员身份和激励的视角加以改进，或许对破解基层治理困局能够起到“四两拨千斤”的作用。

参考文献：略。

作者崔晶系中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师，主要研究领域为区域治理、府际关系、地方政府协作，本文原刊于《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2020年第3期

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