文章着眼于基层治理中的目标责任制,进行了全面详细的概论式梳理。作为目标管理责任制的载体,责任状既是国家治理清晰化的需要,也契合了理性官僚制的基本原则,同时能将行政网络紧密地联系起来。依照其涉及的工作内容,可以划分为“实功型”、“表演型”和“甩锅型”三种类型。责任状在实践中演变为免责单,主要是由职责同构的政府间关系、基层治理中的权责错位、地方政府及其官员的避责策略等多重因素共同造成的。


自20世纪80年代起,一些地方开始运用目标管理责任制来开展行政管理等工作,时至今日,目标管理责任制已被广泛运用于政府管理实践中。作为目标管理责任制的书面载体,责任状的初衷是明确各级政府的责任,强化对权力运行的监督,引导基层政府主动担当,促进治理绩效的提升。但在一些地方,“层层压实责任”变成“层层推卸责任”:有的地方“一签了之”,对基层的工作不予指导、懒于跟踪、疏于监督,使责任状徒有虚名;有的地方把本该由自己承担的责任甩给基层,美其名曰“责任下沉”,实则充当“甩手掌柜”。一旦面临追责,本应作为落实责任的“督责令”就变成上级政府推卸责任的“免责单”。2019年3月,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(中办发〔2019〕16号),明令各地“不能动辄签‘责任状’,变相向地方和基层推卸责任”。种种迹象表明,整治责任状乱象已然成为推进基层治理现代化进程中必须直面的现实课题。


一、基层治理何以需要责任状?


责任状最早可追溯到古代行军作战时的“军令状”,是主将在出征前立下的承诺书,即承诺一旦战争失利则接受军法处置。这种军令状是主将自我施压以强化责任感的手段,具有极强的激励性和约束力。如今,责任状的使用范围早已不限于军队管理,而是拓展到党政管理的方方面面,涵盖经济发展、环境保护、基层党建等多个领域。


责任状作为目标管理责任制的书面载体,主要用于组织目标完成过程中的任务分配。就其形式而言,责任状是一种契约文书,是责任人以书面形式记载对组织目标的承诺。责任状通常以纸质形式呈现,是公务活动中的正式文书,责任状签订即代表责任的确立,签订完毕还要留档备查。就其内容而言,责任状包括一整套具体的指标体系(根据总体目标而定,大部分为量化指标)及奖惩措施。为了确保组织目标的顺利完成,上级政府通常会将总目标加以细化和分解,形成一套完整的、具体的指标体系,以此作为最后绩效评估和赏罚的依据,并将这些工作指标、奖惩措施和责任主体等一一写进责任状,未达到目标则承担相应的责任,接受相应的惩罚。


责任状的兴起与我国改革开放以来治理实践的转型有关。如渠敬东等所说,我国治理实践呈现一种由总体性支配到技术化治理的转型。总体性支配即是指改革开放前国家几乎垄断着全部的重要资源。为了激活地方与基层的能动性和创造力,中央政府推行了分权化改革,技术化治理由此勃兴。作为一种技术治理手段,责任状承载着目标管理——下达指标、分解任务、量化考核——的重任。


基层治理何以需要责任状这种技术手段呢?首先,用载有明确任务指标的责任状去落实组织目标是国家治理清晰化的需要。社会事实具有模糊性,因而任何国家对社会的大规模干预,从税收征纳到社会治理,都需要创造可清晰识别的基本单元。国家对外部社会事实的干预如此,对内部官僚机构运转的控制亦然。官僚机构的运转对国家而言如同一个黑匣子,其中正式权力与非正式运作的结合、欺下瞒上、上下共谋、数据运作等为这个黑匣子增添了模糊性。就好比人的活动需要有意志、眼睛和手脚的配合,国家机器的运转也一样,国家的意志即其目标导向,国家的眼睛即对信息的掌控,国家的手脚即权力运行的手段或工具。国家的控制需求越强,就越需要清晰化。责任状正是因应了国家治理清晰化的需求,把治理目标量化为具体明确、可操作的指标,目标分解后以责任状形式层层下发,“白纸黑字”明确各级责任,既便于上级控制,也便于下级明确行动方向,最终促成组织目标的实现。


其次,用正式文书来明确责任也契合了理性官僚制的基本原则。在官僚制的诸多原则中,档案管理原则至关重要。所谓档案管理,意指将各种指示和法令用文字固定下来,“档案和官员们的持续运作结合在一起,就产生了办公机关作为任何现代团体行为的核心”。档案管理原则要求所有的组织决定、命令等都要以正式的书面文字去表述,组织间的信息交流也要用书面文件记录下来,并保存归档。对上级来说,书面文件是其向下传达命令、布置任务的凭证;对下级而言,书面的责任状等是其工作的目标和依据。书面形式的责任状,有利于明确各方责任,使得责任有迹可循,一旦出现问题,责任追究靶向明确,鞭策各级政府更好地担当作为。此外,书面形式的责任状更加正式化,能够减少工作随意性,避免出现“朝令夕改”,为政府工作的落实提供了明确的方向和依据,并且对签订方有较大的约束力,这与理性官僚体制“对事不对人”的非人格化是相匹配的。


最后,自上而下、层层下发的责任状能够将行政网络紧密地联系起来。中国行政体系可概括为条块结构:纵向有五级政府,横向有众多职能部门,网络体系复杂。如何能保证组织目标在复杂的网络体系中合理分配,保证政令能自上而下贯彻落实,并且保证其稳定性,最终实现总目标?这就需要责任状作为纵向政府间目标责任传导的载体,明确各级政府各职能部门的具体工作职责,将条块间的目标责任串联起来,确保政令统一性。由于签订责任状的个体通常是一级政府或某个职能部门的党政主要领导,因而责任状又能将党政两条线编织起来,共同致力于治理目标的达成。


二、责任状何以可能?


责任状是中国特有的压力型体制的表现与实施手段,是一种上级对下级施压和控制的模式。那么,上对下施压的责任状何以可行呢?


首先,责任状有着明确的法律依据。《中华人民共和国宪法》第一百一十条规定:“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”这一规定为责任状的实施提供了宪法保障。国务院(中央人民政府)作为最高国家行政机关,处于行政组织金字塔的顶端。其下四级地方政府,依据总目标开展工作,各个层级又依次对上级政府负责,形成完整的行政链条。中央政府负责制定总目标,省级政府将中央的总目标分解,顺着行政层级往下传导,地市级接到分目标又继续分解到县,依此类推,一直传导至乡镇。宪法的这一规定也体现在一些具体的法律中。如《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”。具体来说,国务院负责制定环境质量标准,省级政府也可以根据地方情况具体制定标准,县级以上政府将环境保护纳入对本级环保相关部门和下级政府及其负责人的考核内容中,通过目标管理责任制的运行,层层签订责任状,层层分解并明确责任,贯彻执行环境保护的基本国策。


其次,党管干部与下管一级的组织原则为责任状的运行提供了制度保障。改革开放的一个显著特点即是分权化改革。分权化改革有利于提高地方的自主性,进而促进地方治理能力的提升,但是地方自主性的增强有可能削弱中央的权威。在此背景下,中央如何确保全国“一盘棋”呢?坚持党的领导,是把我国制度优势转化为治理效能的根本保证,落实党管干部与下管一级的组织原则,是责任状得以运行的重要制度保障。党管干部从制度设计上保证了中央对地方的控制权,上级党委控制着下级官员的晋升和任免大权,下级官员的考察、提拔、去留都取决于直接上级党委的决策,下级对直接上级负责,从而保证上级可以顺利地将责任向下传导。中央提出总目标后,各级政府层层传导部署,每一层级的责任人为党政主要领导,目标责任制运行中的第一责任人往往也是党政主要领导。上级党委作为选拔任用下一级党政领导班子的把关人,对下具有强约束力,能够迅速动员起所需力量。党政两个系统通过签订责任状的形式被纳入到同一个责任体中,双轮驱动,有利于形成责任落实的合力。


再次,分税制下的项目制运作为调动地方落实责任状的积极性提供了财政保障。1994年,我国开始实行分税制改革,将全国税收划分为中央、地方、共享三个部分,并通过设立国税、地税两套机构来保证这一制度的落实。中央和地方在维持过去的事权基础上分享税种收入,同时中央将部分资金通过转移支付、税收返还、项目制等方式返还给地方,以实现宏观调控目的。分税制的实施,强化了中央的宏观调控能力,强化了中央政府动员资源和再分配的能力,也使得地方政府愈加依赖中央政府的转移支付。项目制是一种自上而下配置资金的重要方式,也是上级政府向下推动任务落实的重要手段。项目制运行模式与目标管理责任制具有极强的耦合性,通常采用分级运作机制,即中央政府作为发包方掌握财政的配置权,设定目标,地方政府作为打包方整合项目资源促进属地发展,基层政府作为抓包方,具体参与项目得到资源,自上而下地“发包—打包—抓包”,并以专项资金进行资源配置。当地方政府争取到项目后,发包方就将项目管理的一揽子权力都交给打包方,最终落实到作为抓包方的基层政府。由于项目制运作具有一定的不确定性,各部委掌握专项财政资源,自上而下地挑选地方政府参与项目,以强化中央统筹能力;地方要发展就要“跑部钱进”,争取项目资源,这就会促进特定的上下级关系,也即“专有性关系”。这种“专有性关系”不仅包括业务上的关系,也包含了上下级的人际关系,通过项目的实际运作强化中央对地方、上级对下级的控制和激励,下级要“表现好”才能赢得上级的关注和资源倾斜,这就激励地方政府和基层政府积极落实上级下发的责任状。要言之,通过主动申请项目的方式获得转移支付,地方政府和基层政府就由被动接受责任变为主动争取项目资源,积极推动责任落实。


最后,官员的晋升冲动是落实责任状的内在动力。如果说法律设计、党管干部的组织原则和分税制下的项目运作共同构成了责任状得以落实的制度环境,那么,地方官员的晋升冲动则为我们理解责任状的运行提供了一种自下而上的激励视角。依据周黎安的“晋升锦标赛”理论,地方政府通常是由有晋升冲动或是避免被淘汰的官员组成,他们关心自己的职业生涯和切身利益。晋升锦标赛将关心仕途、有晋升冲动的地方官员置于强激励下,从而有助于他们完成绩效目标。在自下而上的晋升锦标赛中,责任状能够将上级政府的绩效目标量化为可考核的具体指标,通过自上而下的绩效考核体系,层层下发责任状,将地方官员的晋升与绩效目标的完成联系起来。地方官员的晋升冲动也可以很好地解释下级主动加码的现象,因为这有助于他们在晋升锦标赛中增加竞争的砝码,从而脱颖而出。


三、责任状为何会演变为“免责单”?


责任状作为一种正式文书,是目标管理责任制的载体,是上下级政府工作流转的依据和凭证,有助于明确各级政府责任,督促层层落实责任。但在实践中,责任状的落实情况不尽相同,有的能很好地推动政策落地、督促责任到位;有的则“虚晃一枪”,雷声大雨点小;还有的变成了上级的免责单。原本作为督责令的责任状怎么会变成“免责单”呢?


(一)责任状的种类


在探讨责任状何以会演变为免责单这个问题之前,有必要先对责任状加以类型化分析。依照责任状所涉及的工作内容,我们可将责任状简单地区分为三种类型。


第一类是“实功型”责任状。这类责任状通常关涉“一票否决”的重大事项,如精准扶贫、环境保护、打黑除恶、安全生产等任务,或关涉上级领导高度重视的事项,在实践中通常能做到“实功实做”。前者类似于一种专项工作责任状,即为了应对突发重大事件,或是为保障具有重大政治、社会意义的工作顺利开展,或是为推进地方重点、难点工作而签订的责任状,是由特定部门针对特定目标自上而下推行,变相“敲打”地方政府提高注意力分配的手段。与“一票否决”型的责任状相比,领导高度重视型责任状涉及的范围更加广泛,这与上级领导的注意力分配密切相关。这两类事项通常被上下级同时视为“硬指标”或“中心工作”,其绩效既关乎上级领导的“面子”和“帽子”,也关乎下级领导的“帽子”和“票子”,因而上级高度重视,不停地予以指导、监督和考核;下级则不惜代价完成任务,甚至超出指标额度来兑现责任状。要言之,这类责任状具有领导高度重视、上下责任联动、问责力度大、经费支持充足等特征,往往能够做到“实功实做”。


第二类是“表演型”责任状。这类责任状通常流于做秀型的表面文章,即所谓“虚功虚做”。有些地方为显示“形象工程”,将一些不可能完成的任务或是一些“软指标”写进责任状,而这些责任状落实与否则无人关心,即使完成不了,一般也不会造成什么实质性的影响。对于此类责任状,上级的态度是一签了之,为签而签,搞个热闹的签订仪式,或者直接下发给下级,签完送上来,检查也只是走走过场。签订的责任状也是形式大于内容,有的部门“击鼓传花”,直接转签上级下发的责任状,改一下名称,上面有什么内容,下面就有什么内容;有的直接把往年的责任状修改时间后就继续往下发,基本不考虑基层的实际情况和能力;有的内容空洞,缺乏具体指导性。下级的态度则是签完就丢到一边,束之高阁,到检查的时候再堆砌材料,以一种非正式手段迎检。对于那些不可能完成的任务,上级主要是做做样子,下级则装出很配合的样子,上下“心知肚明”,形成一种共谋的默契。


第三类是“甩锅型”责任状。上级职能部门通常以属地管理为名,辅之以“一票否决”等负面激励,将原本属于自身职责且具有较大风险的事项,通过签订责任状的方式转移给下级,自身则由“责任主体”变为“督查主体”,专注于督责检查和责任追究。上级为显示“政治重视、执行有力”,将任务细化分解成十几项甚至几十项量化指标,逐条逐项下发,并定期予以跟踪、指导和督查。一旦发生意外,则祭出责任状来予以问责,下级则陷入“做事无权、出事担责”的窘境。这些责任状既是上级落实工作的“有力”证据,也实现了其成功“甩锅”的责任转移。笔者整理了《人民日报》等官方媒体刊发的近90篇有关责任状的报道或评论,发现这些文章在使用“责任状”一词时,其内容大多指向这种“甩锅型”责任状。这些文章总体上传递了一个共同的声音:基层是我国治理目标实施的一线战场,理应强化责任、保持压力,责任状正是为了督促基层切实承担责任的一种技术手段,但上级政府或职能部门只是把责任状当成免责单,对原本属于自己职责范围内的工作置之不理、不管不顾,这就是转嫁责任、不负责任的表现。


(二)责任状演变为免责单的逻辑


前文将实践中的责任状分为“实功型”“表演型”和“甩锅型”三类。第一类因上下都高度重视,实践中往往能达成实效;第二类主要流于“形象工程”,就算没完成也不会造成重大负面影响;第三类则成为上级“甩锅”的利器。本小节重点关注第三种类型,试图梳理责任状演变为免责单的逻辑。


1.职责同构是免责单产生的主要体制性原因。职责同构是我国纵向政府间关系总体特征的一个理论概括,具体表现在不同层级的政府在机构设置、职能、职责上高度统一,每级政府都管理大致相同的事情。这种体制虽然有利于强化中央权威,但其弊端也不可小视。


其一,各级政府职权重叠,地方和基层缺乏一定的自主性。在职责同构体制下,中央职权过度集中,事无巨细都集权于中央,地方事权几乎是中央事权的延伸或细化。比如,国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等,这些事务关涉国家利益或要素的跨区域流动,本应由中央负责,但中央没有统管起来。学前教育、农村改水改厕、村容村貌等事务,这些适宜地方管理的事务却没有完全下放给地方,中央可以无条件介入。同一件事情不同层级政府都在管,每级政府对本辖区的所有事务都要管,这不仅增加了行政成本也降低了行政效率。多级政府共同管理的事项过多,权力不清,容易导致“三个和尚没水吃”,难以有效调动地方积极性。


其二,“权责共担”,没有明确的正式责任分工。越是有效的治理,越需要做到权责清晰。但在职责同构模式下,各级政府的事权和事责缺乏合理明确的划分,很多事情,只要上级认为有必要就可以对下级进行干预,上级可以无限度地对下级提出要求。各级治理主体的权责边界,包括谁来行使权力、谁来承担责任、承担何种责任、如何保证治理主体履行责任,都缺乏明确的规范与约束,事后也难以追究责任。虽然我国早已在推行权责清单制,但主要是在中央和省级层面落实较好,而基层政府的权责清单还停留于试点推行阶段。具体到责任状的运作来说,我们对其运作流程、组织协调、责任追究等都未做到标准化、清晰化、可视化。比如某个事项具体由谁负责,是主体的责任、管理的责任还是其他责任?若是管理的责任,又是哪一级管理的责任?这些都没有清晰的规定。但鉴于属地管理,守土有责,基层的责任是最直接可见的,这就为上级部门推诿责任蒙上了“遮羞布”。


其三,在职责不清的情况下,上级习惯于将任务下达给下级,容易造成自上而下“甩包袱”,最终使基层不堪重负。我国纵向政府间存在着一个“传压体系”,中央政府所承担的压力会传送到省级政府,省级政府则能够将压力传导给更低层级政府。大部分职能部门都有对口的下级部门,能够向下层层分解目标,地方政府将工作分解传递给基层,自己保留检查考核的权力,其责任限于监督考核,工作落实则以责任状形式层层下压至基层。一些职能部门借此之便,将一些本职工作,尤其是有较大风险、容易被问责的事项“甩锅”给基层。其基本的“甩锅”模式不外乎:中央部委制定总目标,省市职能部门主要起“承上启下”的作用,消化中央的目标任务,然后分解至基层,自上而下的权力链条将不同层级职能部门连接起来,形成自上而下的责任格局。当任务最终以责任状的形式传达给基层后,基层就不得不面对考核压力,成为事实上的直接责任人。


2.基层治理中的权责错位是免责单产生的直接原因。自1994年实施分税制以来,我国行政体系开始呈现“收入向中央倾斜,事务向地方倾斜”的趋势,在实践中形成了一定的权责错位现象,越往基层,这种错位就越突出。


其一,地方政府作为连接中央政府与基层政府的“重要一环”,掌握较大的控制权,容易截留事权,下压事责。根据控制权理论,我国五级政府可分为三个层级,即中央政府(委托方)、地方政府(管理方)和基层政府(代理方)。委托方拥有目标设定权和检查验收权,但鉴于委托方的注意力分配有限,通常只扮演象征性权威的角色,把握大局和方向,难以实施全面的监督管理;在检查验收环节也主要关注总体完成情况,且多采取台账抽检的形式,具体的实施和检查验收权则交由中间层级的管理方,并常常通过管理方了解治理目标的进展情况。这就使得管理方控制了一定的信息披露权,委托方只能根据其上报的信息来加以考核和检查,进而使得管理方有比较大的自主空间去重新布局自身与代理方的权责关系。


基于经济人假设,管理方会做出使自身利益最大化、风险最小化的选择,扩展其在目标执行过程中的控制权,使其事实上享有实施过程中的最大权威,即所谓的“事权上收、事责下沉”。责任状则是管理方强化其控制权、实施责任下沉的一种手段,旨在通过签订仪式留下书面凭证向下施加压力,促使代理方按照要求完成任务,最终使事务落在代理方,责任也归于代理方。受益于“下管一级”的组织原则与项目制的运作模式,管理方能够掌握较多的资源和资金,具有较强的激励分配权,因而,代理方对其分派的任务难以有讨价还价的空间,往往只能无条件服从。委托方对管理方的软约束与管理方对代理方的硬控制两相叠加,使得管理方拥有较大的权力而缺少相应的监督,当出现问题时,委托方一般也不直接出面,而是要求管理方处理并对作为直接责任人的代理方予以处罚;管理方则扮演督责的角色,既充当裁判,又充当运动员,具有较大的权力回旋空间。要言之,责任状既可成为管理方督责代理方的凭证,又可成为自身避责的挡箭牌。


其二,在压力传导体制下,中央的要求顺着行政层级链条在各级地方政府手中“层层加码”,造成责任状不断泛滥。中国的治理结构,表现为两个金字塔:一个正金字塔,从中央到地方,五级政府,乡镇是塔基,所有上级政府都能对乡镇布置任务、监督检查,而乡镇只能“照单全收”;一个倒金字塔,各条线都往下走,上面千条线,下面一根针,线线都往乡镇穿,乡镇成了塔尖。这就使得基层治理中的权责错位现象较为突出。越往下走,工作任务就被分解得越细,而且每项工作都要“按月、按季度”并“全过程跟踪检查”,每项材料都要全面、真实、有效,这就增加了基层的负担,很多情况下基层只能敷衍了事。


3.政治性问责使得地方政府趋向于以责任状作为一种避责策略选择。“风险规避”是官僚制组织的一种重要的行为动机。党的十八大以来,随着监督问责的常态化、制度化,官员的个人期望也发生了改变。一些地方政府及其官员在行政实践中更关注规避责任,而非追求政绩,这促使他们优先考虑在保证安全的情况下行动。随着财政压力增大、责任的泛化、信息技术的进步,避责已然代替邀功成为地方官员的主要行为特征。对于政府官员来说,避责的动机是逃避、转移或减少本属于他们的责任,从而实现自我保护。责任状正是这种避责策略的一个必然表现。


其一,责任状是一种有组织地规避责任的方式。地方政府有多种避责策略选择,比如隐瞒信息,主要体现为“报喜不报忧”,即利用信息不对称,向上虚报数字以应对考核。由于行政体制的多级别、事务的繁多,一个委托方往往联接着多个代理方,中间还包含着管理方,下级掌握着实施的最大信息,容易利用信息不对称隐瞒上级,而上级要实现对整个过程的管理和监督,就要耗费大量的人力物力,成本极高,因此上级对此通常有心无力。


但隐瞒信息这种避责方式对官员个体有着较大的风险,因而地方政府更愿意使用诸如集体决策、找替罪羊或模糊因果关系等“有组织的”形式。责任状一定程度上可被视为一种有组织地找替罪羊的避责方式,地方政府通过与基层政府签订责任状以实现责任转移,层层下沉事责,层层传导责任,最终使自身得以免于问责。这种避责策略呈现出“有组织”的特点,有一套正式话语去掩饰其规避责任的行为。这套正式话语为其行为提供了合理的依据,其实质是利用现有的规则改变自身与基层的关系,转换责任主体,把责任推卸给基层,将自身从责任事项中“拎”出来,成为督责主体,达到规避责任的目的。这种通过传导责任找“替罪羊”的避责策略也与“委托-代理”的链条有关,链条越长,其中的责任关系就越复杂模糊,从而为地方政府规避责任提供了便利。虽然我国的行政链条总体可分为委托方—管理方—代理方三级,但由于我国行政级别划分为中央—省—地级市—县—乡镇五级,在名义上的管理方与代理方之间又存在着多重委托代理,容易模糊责任关系,使层层传导责任成为层层逃避责任,而真正有责任的部门或个人却免于问责,相当于领取了免责单。


其二,地方政府在避责策略选择上有较大的自由空间。由于政府责任实现机制凸显“泛政治化”特征,即上级要求下级部门和官员完成任务,主要依靠行政命令和政治觉悟。中央政府注意力有限,加之政策实施情境复杂,行政监督成本很高,而政治觉悟的约束力较小,因而地方政府在具体实施过程中受到的总体约束较小,拥有较大自由裁量权。这就使得其能够通过责任状这种书面形式,把本应由其完成的职责逐项逐条下放落实给基层,将事责层层分解下压,直至事责不可再分。当面临问责时,政府官员则以责任状为据,以已分解责任为由,将责任转移到下级,否认自身的责任,进而消解压力。这与现实中民众对基层政府多有怨言,而对上级政府评价较好的情况是契合的,因为基层就处于避无可避的境地,只得沦为问责的主要对象。此外,责任状的运行有赖于程序合法性,这种程序合法性原则使得地方政府容易推脱责任,因为以规范形式签订的“责任状”就意味着免责单,借由这种程序合法性,地方政府给其下沉事责的行为披上了合理合法的外衣,“层层责任状”也就变成了上级部门的“层层免责单”,基层则成为“责任不可再分”的最终责任的“兜底者”。


四、结论与讨论


责任状作为目标管理的一种载体,是纵向政府间工作联动的凭证和依据,有着清晰的理论依据和实践依托。责任状可分为“实功型”“表演型”和“甩锅型”三种类型。责任状之所以能够演变为免责单,主要是由职责同构的政府间关系、基层治理中的权责错位、地方政府及其官员的避责策略等多重因素共同造成的。


本文对基层治理中的责任制只是作了一个概论式的梳理,未来还有一些可供探讨的空间。


首先,如何更好地理解责任状这样一种技术手段与治理目标和政府责任之间的关系?责任状作为一种技术手段,其运用呈现出程序化、规范化、标准化的特征,但由于责任状是经地方政府对中央政府总目标的分解、细化、量化形成的,其在转译总目标的过程中存在着植入自身偏好的可能性,这就为地方政府将自身职责通过责任状的形式打包转移给基层进而推卸责任提供了行动空间。通过以书面形式签订责任状这种技术手段来对目标任务的实现过程进行管理,将国家的意志和政策转换为具体数据指标,用责任状流动来代替政府层级关系,这就模糊了实质的因果效应。质言之,以责任状作为一种达成治理目标的技术手段,并没有直面政府权责设置、制度机制等问题,而是绕开这些权力结构与制度问题,选择了另一条渠道,试图以行政技术的创新去解决体制问题,但这不能从根源上解决问题,只能徒增基层负担,陷入形式主义。


其次,如何化解基层政府“权力有限、责任无限;事权有限、事责无限”的尴尬?在现有职责同构的压力型体制下,基层政府承担了过多本属于上级政府的任务和责任,加剧了基层治理的困境。这就要求我们必须理顺纵向政府间职责关系,切实保障基层政府的有效运转。唯有合理划分各级政府的事权与事责,进一步明晰各级政府、各个部门的责任,健全政府职责体系,切实解决有权无责、有责无权及权责不匹配等问题,避免上级政府将本该属于自身的事责下压至基层,真正做到“权责要对等、有责要担当、失责必追究”,基层才不会被责任状所累。从这个意义来讲,化解基层治理困境的关键并不在基层,而在上级政府如何明晰基层政府的权力清单和责任清单。


最后,如何更好地理解“责任状”中的“责任”二字?当我们说起责任的时候,自然会想到如下几个问题:谁之责任?何种责任?对谁负责?如果不弄清对谁负责的根本问题,责任就会永远停留于一种具体的技术手段层面,无法上升到政府战略治理工具的层面。不容否认,上级政府推行责任状的目的,是致力于培养一批有作为、敢担当的基层官员,切实提升基层治理能力。但同样毋庸讳言的是,当前基层治理中的责任状主要还是上级促成的“上督下责”,体现了纵向政府间的关系,即对上负责。我们的政府是人民的政府,责任状最终必须体现为人民服务的基本宗旨,责任状中所承载的责任,应该源于政府与人民的关系,而不仅仅源于政府体系内的上下级关系,因而,我们推行责任状的根本目的,显然不仅要强化官僚体系的督责机制,更在于强化各级政府及其工作人员对人民的服务质量与责任心。要言之,我们要使当前主要面向上级的责任状,变成同时面向人民的责任状。这就要求我们切实保障人民对于行政主体的监督权,让做表面文章的形式主义无所遁形,更好地满足人民对政府的期盼。